原标题：“规划腐败”禁而不绝：该用好“公众参与”这把利器

最近，长沙规划局腐败窝案告一段落，据报道，自2010年以来，长沙市城乡规划系统先后已有近20人被查处，该窝案曝光的官商勾结内幕更是令人触目惊心，仅两个副局长，便收受千万贿赂，为上百楼盘规划报建、审批、调整等大开方便之门。不止长沙一地，全国“规划腐败”禁而不绝已成顽疾，显然，光“打老虎”“拍苍蝇”还不够。

规划腐败，说白了是官商勾结，借土地发财

规划局权力腐败的重灾区，是借房地产开发项目捞油水。当下“地王”频出，土地出让金不断刷新纪录，这意味着房地产开发商拿地的成本在大大增加。

偷天换日降成本，全靠在技术指标上做文章，而改“容积率”就是房地产界公开的秘密。所谓“容积率”，指的是指一个小区的总建筑面积与用地面积的比率，比率越高，意味着开发商单位商品房支付的地价成本越低。经济“诱惑”面前，开发商会想方设法调高容积率。几年前，有关部门曾对违规调整容积率问题进行过专项整治，数据显示，从2009年4月到2010年11月，全国一共纠正和处理违规变更规划调整容积率项目2150个，查处违反城乡规划管理案件1101件，违规的频发性和严重性可见一斑。

改“容积率”是房地产界公开的秘密

而“容积率”是否合规，由规划局说了算。容积率越高，小区居住密度越大，不仅会影响舒适度，还可能存在安全隐患。然而，开发商通过行贿，就可以明目张胆的把容积率调高一点，这些专业技术只有业内人士才了解，普通人根本发现不了。

长沙市规划局原副局长顾湘陵，因收受高达7000多万的巨额贿赂而被判处无期徒刑，一审判决书显示，长沙市有80多个楼盘，经顾湘陵之手，发生了容积率调高、建筑面积增大、楼间距缩小、停车位减少等变化。

“规划腐败”屡禁不止，因有关部门 “自己监督自己”

实际上，对“容积率”的管理条款历来是比较严厉的。从《城乡规划法》里的条例到接二连三专门出台的管理办法，主旨都是规范“容积率”管制，消除“容积率”随意更改乱象。比如，2012年住建部出台的《建设用地容积率管理办法》提到“国有土地使用权一经出让，任何单位和个人都无权擅自更改规划设计条件确定的容积”，如果需要变更容积率，则需要遵循严格的程序，保证公开性和科学性。

然而再严厉的打击，也挡不住钻空子的“老鼠”。土地开发专家崔元星在接受华夏时报采访时表示，虽然相关法规及政策制定严格，但“容积率对地方政府及开发商来说尤其重要，成为无本万利的谋利工具，致使容积率调整的管理呈现出长期的随意性”。违法成本低自然是官商勾结的一大原因，但“规划腐败”屡禁不止，更重要的原因在于容积率变更程序的规定存在透明度缺失，各个环节均是在规划部门组织编制机关的主导下进行，相当于“自己监督自己”，如此监督的效果和可信度又有多少呢？因此，行政部门之外的监督形式存在至关重要。

同时，作为“监督利剑”的公众参与流于形式

规划局和地方政府主导城乡规划，规划权力过于集中而又有“自己监督自己”的保护伞，城市规划完全听命于“长官意志”，会产生“绝对的腐败”也就不足为奇。为打破这一点，清华大学清华同衡城市规划研究院总规划师王晓东曾呼吁“城市规划也需要民主化”，因为“如果我国在城市规划决策过程、行政过程以及整个方案的行政过程中对城市规划的公众参与和民主化方面没有大的改动，那么城市规划永远没有办法脱离政府加精英主导规划的现状。”

其实，我国现有的法律法规，也有提倡“公众参与”的地方，但要落实起来就难了。比如在容积率调整阶段，法律要求先以媒体或公示形式征求利害关系人意见，而后提出修改建议报相关政府批准。但仔细研究不难发现，一来，利害关系人的界定不清楚，且没有明确其监督主体的地位；二来，《城乡规划法》里并未提供具体有效的监督程序，这就使得“公众参与”的立法规定形同虚设。

公众意见在美国城市规划中举足轻重

而美国城市规划则相当注重自下而上的反馈与监管。美国容积率管制基于区划制度的发展和完善，区划制度简单讲，是美国地方政府进行土地开发控制的最主要方式。学者李艳的研究指出，区划制度中完善的公众参与机制对容积率管制有效性起到了很大作用，一来将公众与权力机构的利益冲突，尽可能在事前消化，二来促进了管理部门作出科学决策，同时形成有效监督。而美国不仅在区划实施的每个阶段都规定了相应的公众参与程序，并且对参与机制也设计了详细规则，保证公众参与机制的畅顺。因此，公众意见在美国城市规划中举足轻重，比如芝加哥市湖滨区允许的建筑层数原为40层， 但当地的社区组织鼓动他们的代表去游说市政委员会，最后使该区的建筑层数降低为15-25层。

在当前阶段，大陆地区还需要“中间人”为公众参与牵线搭桥，可借鉴我国台湾地区的社区规划师制度

公众直接参与城市规划管理，目前还不现实，因为公众与权力机构之间的沟通存在一定“信息壁垒”，公众的维权意识虽然强，但专业知识、诉求能力上都处于弱势，难以准确了解规划变更的内容和相关规定，对规划局的行政过程也缺乏了解。这个时候，有一个中间沟通人就很有必要。

社区规划师宣传海报

在我国台湾地区，就有这么一种“中间人”，叫做“社区规划师”。在1999年的时候，台北市政府台将全市划分为28个区域，甄选出28个工作团队，主动发现社区规划存在的问题，代表社区居民的利益诉求，并与政府部门进行协商沟通。值得一提的是，最初 “社区规划师”进行的是有偿服务，但很快，这个团体就以“荣誉制”为主无偿进行志愿服务。而政府会根据实际需要，在各地每隔一两年集中举办社区规划师培训，培养志愿服务的后备力量。

这一制度很适合大陆地区，组建区域化、本地化的顾问式社区规划师团队，作为区域业主的利益代言人，同时对社区的规划实施等进行全程监督，并与政府部门进行协调、维权等。而这类社区规划师，或由社区居民聘请专业人士，或者由政府设计激励机制以鼓励职业规划师的无偿服务。总之，作为一种过渡性质的公共参与城市规划的方式，不失为一种有益的尝试。

城市规划不仅是一个技术问题，更是一个民主问题，如今，封闭的城市规划该打开大门了。