开栏语

每年的汛期雨季，城市内涝现象都会不时出现。尽管从中央到地方屡屡谈及防治城市内涝，但这一顽疾的症状未见减弱。尤其在今年入汛早、强降雨天气频繁的情况下，不少城市频频出现内涝现象。

在城市规模快速发展的当下，防治内涝更需要用理性的思维和方式解决内涝背后复杂的问题。从今天起，《法制日报》视点版推出“问诊城市内涝顽疾”系列报道，探寻解决城市内涝的办法。

连续强降雨导致江西省庐山市辖区内发生多处内涝，当地消防官兵共搜救疏散群众120余人；

7月1日晚间至7月2日下午，安徽省池州市境内持续暴雨天气，持续的强降水造成青阳县丁桥片洛平圩、贵池乌沙片秋江圩以及池州主城区部分地区内涝严重；

连日来，持续强降雨侵袭南方地区，城市内涝问题日趋凸显。

“目前，整个内涝防治体系与现代化的城市发展需求不匹配。”中国水利水电科学研究院防洪减灾领域专家程晓陶在接受《法制日报》记者采访时说，城市缺少现代化内涝防治体系，不仅仅是管网建设不足，还包括蓄、滞、分、净、渗、调与河湖水系整治等综合性手段以及一系列法规、政策的调整。

防洪涝需有“洪水管理”意识

今年入汛以来，南方15个省区市连续遭遇强降雨。

6月28日，在国务院新闻办举行新闻发布会上，国家防汛抗旱总指挥部秘书长、水利部副部长刘宁表示，今年我国入汛早，强降雨过程多。南方地区先后出现20多次强降雨过程，为近5年同期最多。

刘宁称，当前，我国已全面进入主汛期，城市内涝可能多发。

说起城市内涝，不得不提4年前，发生在北京的那场特大暴雨。

2012年7月21日至22日8时左右，中国大部分地区遭遇暴雨，其中北京及其周边地区遭遇数十年未遇的强暴雨及洪涝灾害。截至8月6日，北京已有79人因此次暴雨死亡。根据北京市政府举行的灾情通报会的数据显示，此次暴雨造成房屋倒塌10660间，160.2万人受灾，经济损失116.4亿元。

业内人士普遍认为，城市迅猛扩张中肆意挤占河湖、扰乱水系，加之“排水系统建设严重滞后”，一些城市排水管网欠账较多，管道老化、排水标准偏低，导致内涝频发。

据此前国家防汛抗旱总指挥部办公室的统计数据显示，2006年以来，每年受淹的城市都在100座以上。

“过去，城市最怕的是外江洪水，但现在，绝大多数城市每年受淹都是暴雨内涝所致。”程晓陶说，过去，我们讲防洪主要是指防外洪，因此水利部门对一些全国重点防洪城市的投入主要是修筑堤防，防御江河湖水。但是，很多暴雨灾害并不是由江河湖水泛滥造成的，而是属于暴雨内涝。

因此，在我国，防治洪涝灾害亟需“转变理念”--从“控制洪水”向“洪水管理”转变。

“暴雨内涝在原理上和江河湖水的泛滥不一样。防江河湖水泛滥主要是守住堤坝，但暴雨内涝需要在整个城市面上防御，这与农田不同，农田是哪里低洼就涝哪，城市现在是立体开发，如地下车库、地下商场、地铁等，因此，受淹情况跟过去有所不同。”程晓陶进一步解释。

城市雨水排除是一个复杂的系统，涉及技术、管理、体制等众多方面。从目前的分析来看，造成部分城市严重内涝的主要原因，是暴雨强度超过了排水的一般能力，但是也暴露出我国城市排水系统存在的一些问题。

北京市城市规划设计研究院副总工程师王军认为，城市排水系统的问题包括：对城市排水设施的建设重视不够，投入不足，城市建设存在重地上轻地下的倾向；排水设施维护管理水平偏低，排水设施得不到及时的养护和维修，造成降雨时排水设施无法正常发挥作用；应对超标准降雨的措施力度不够，在暴雨的预警预报、应急排水设施的建设以及重点区域、设施的防护措施等方面还存在很大差距；宣传教育不够，没有形成全社会公众参与的全方位防灾减灾体系。

城市扩容不能忽视地下建设

为什么同样的降雨量，几十年前不会积水，现在就会出现内涝？而且，现在的地下排水管网能力要比以前强大。

北京师范大学教授李京认为，关键在于过去城市和城市周边有大面积的水面、耕地和林地草地，雨水可以通过多种途径渗入地下，防止积水形成，但现在这些地方很多都被开发商占用了，城市的主要地区被水泥建筑覆盖，形成一个大的不透水层，雨水既不能进入河流湖泊，又不能渗入地下，无路可走，无处藏身，结果转化成地表径流，形成城市洪水。

程晓陶亦认为，我国近年来城市内涝频发，最主要的原因是受到城镇化异常迅猛的影响。

他说，随着城镇化的急速推进，大量人口涌入城市，社会形态发生了根本性的转变，城市人口密度增大，城市运转负担加重。其次，在城镇化快速扩张的过程中，自然气候环境发生了变化，并从“热岛效应”转变为“雨岛效应”，从而导致城区降雨分布、强度与频率等都发生了变化。

再者，城镇化之后，地表硬化了，也就是说，在相同的降雨量下，由于地表透水性差，使得地表径流量大大增加，出现洪峰流量倍增、峰现时间提前等现象，加剧了城市洪涝的危害。

城市内涝频发折射的问题主要是城市的规模扩大，但是，由于“先地上，后地下”的发展模式，造成排水系统不达标，再加上管理不善、老化失修、管网淤塞等问题，整个内涝防治体系与现代化的城市发展需求极不匹配。

“过去为了快速发展，城市建设都是‘先地上、后地下’，基础设施滞后，标准偏低。”程晓陶说。

但是程晓陶认为，今天，想改变这种状况难上加难。“有人说把管子加粗就好了，但是地下不只有排水管，还有供水管、供电线路、供油管道、网络线路等支撑着城市的正常运转，当这些都埋在地下，现成的拓宽空间就非常有限了。而城市排水作为一个系统，局部的拓宽是没有用的”。

解决城市内涝是个系统工程

为什么只有在强降雨造成城市内涝后，才关注这些蓄积已久的问题，但最终仍得不到妥善解决？

“这涉及各个管理部门之间存在的问题：城市基础设施建设是城建部门管理的，但是，水要排出去又进入了水利系统的管理范围。城市向农村急速扩展又衍生出一些新问题：扩出来的部分区域的防洪工作归谁解决？标准应该怎么定？”程晓陶说，在经济快速发展的过程中，区域之间、人与自然之间基于水的矛盾会变得越来越复杂。在这种情况下，一些问题会陷入扯皮、推诿的状态而难以得到及时解决。

不难看出，解决城市内涝并非仅仅改善地下排水管网，而是一个系统工程，包括风险识别与评估、工程与非工程减灾措施、建立监测预警系统、灾害应急管理措施等。

程晓陶认为，要避免城市内涝，需要建立现代化内涝防治体系。

他告诉记者，构建完整的内涝防治体系要从三个层次进行规划，一是流域规划、二是城市规划、三是社区规划。不同层次规划，解决不同的问题，因地制宜探求各自合理可行的解决方案。城市内涝防治体系的建设，在同一个城市中还涉及新老城区建设规划不同的问题。

对于城市开发的新区，我们可以采用修建共同沟（供水、供气、供热、供电、供油、通讯、网络、排水）的方式，来形成骨干排水管网，要以立法的形式来推进“先地下，后地上”的开发模式，并要规定不能因开发而加大固有的外排流量。而老城区的地下排水管网的改造是十分艰难的任务。