城市地下管线是指城市范围内供水、排水、燃气、热力、电力、通信、广播电视、工业等管线及其附属设施，是保障城市运行的重要基础设施和“生命线”。近年来，随着城市快速发展，地下管线建设规模不足、管理水平不高等问题凸显，一些城市相继发生大雨内涝、管线泄漏爆炸、路面塌陷等事件，严重影响了人民群众生命财产安全和城市运行秩序，必须引起高度重视并切实加以解决。

地下管线建设存在三个方面的问题。一是重复掘路不断。群众反映的“马路拉链”问题严重，同一路段短时间内被反复开挖多次的报道屡见不鲜，加剧了城市交通拥堵，影响了城市空气质量和市容市貌，浪费了大量人力物力和材料。二是安全问题突出。根据对全国典型安全事故统计分析显示，施工破坏导致管线安全事故是发生频率最高的类型，代表性事件有南京丙烯管道爆炸事故、京广线供电电缆挖断事故等。近些年全国仅媒体报道的地下管线事件，平均每天就有5.6起，轻者造成停水、停气、断电以及通讯中断，重者引起危险气体泄露、燃气爆炸等伤亡事故。此外，80%的城市燃气管道被占压，管线超负荷运行，重叠交叉、相互挤压干扰，缺乏维护和监管，工业废弃管道没有进行有效的安全处置等问题凸显。三是设施能力不足。旧城区地下管网设施，特别是地下排水、燃气设施的服务能力严重不足，地下管线普遍存在管材质量差、运行环境恶劣、长期超载运行、年久失修导致的管线设备老化、腐蚀严重等问题，成为阻碍城镇化健康持续发展的重要瓶颈。

之所以出现这些问题，主要有几个方面的原因。一是多头管理，权责不清，缺乏统筹协调。城市地下管线管理涉及中央和地方30多个职能和权属部门。各职能部门各管一段，缺乏有机衔接，往往出现管理“空白”。各行业管理部门和权属单位各自为政，缺乏相互协调，造成重复建设、反复开挖，对共用设施的维护管理存在推诿、扯皮现象。二是基本情况不清，信息未实现动态更新和共建共享。城市地下管线历史资料不全，现状资料不准。截至目前，全国仍有近70%的城市没有开展城市地下管线普查。新建和改（扩）建地下管线信息没有及时补测和移交，管线信息不能及时更新。各专业部门和权属单位管理的管线信息没有共享，以至于全国没有一个城市能够全面准确掌握地下管线的基本情况，提供一张全面、准确的地下管线位置现状图。三是投入不足，供应质量不高。城市建设长期存在“重地上、轻地下”现象，城市地下管线的建设与管理一直滞后于城市建设的发展。随着城市化进程加快，城市容积率不断提高，需求增加，管网配套不足，原有管线的供给能力难以满足城市发展的需求。由于缺乏建设资金，规划设计降低标准，施工单位盲目施工、偷工减料，影响了地下管线的建设水平和供应质量。四是法律法规不完善，缺乏有效监管。城市地下管线综合性管理法规标准缺乏，综合管理缺乏依据。目前，我国尚没有一部专门的城市地下管线管理与保护的法律。现有的部门规章较少，多数急需修订。现有的法规规范，由于执法手段和能力不强，实际执行情况较差。各行业标准在实际应用过程中，受到地下空间管位不足等限制，难以协调。五是地下管线综合管理缺乏相关理论支撑。随着城市地下管线综合管理技术、管理领域不断拓展，城市地下管线综合规划、建设、运营管理工作已经形成一个跨行业、跨专业领域、多学科相对独立的新行业，但这一领域的基础理论与专业资料处于基本空白的状态，地下管网综合管理缺乏基础理论支撑和相关标准，无法指导社会实践。

总起来看，加强城市地下管线建设，切实解决难题，需要从以下几个方面下功夫。

明确责任主体，建立城市地下管线综合管理协调机制。加强城市地下管线管理，应建立和形成由国家宏观指导，省级人民政府抓检查监督，城市人民政府负总责，行业抓落实的责任体系。建立城市地下管线管理的联席会议制度，确定牵头部门，开展综合协调，解决地下管线综合管理的重大问题。建立和完善城市地下管线综合管理工作的考核评价体系，加强检查监督，对地下管线管理中的重大问题实行挂牌督办。建立综合管理协调机制，指定牵头部门作为综合管理的协调机构，组织相关职能部门和管线权属单位，加强联动协调，开展统筹管理、综合协调和指导监督工作，共同研究加强地下管线建设管理的政策措施。城市综合管理协调机构要实现责任与权力、职能与目标的有机统一，具有固定的人员和办事机构，具体承担城市地下管线综合管理与服务日常工作。

推动基于精细化理念的顶层设计。我国城市地下管线在管理上由于投资主体不同，造成了地下管线的权属单位不同，进而造成各自为政、缺乏协调配合的问题。管理职能涉及城乡建设、电力、工业和信息产业、广电、铁路等十多个行业管理部门。另外，电力、电信、石油和天然气管线属于中央企业管理，未纳入城市政府统一管理。所以，需要更高层面的顶层设计，才能真正实现管线的统一管理。这就需要从地下管线权属企业精细化、标准化管理需求出发，从顶层科学制定或完善城市地下管线管理所需的各类技术标准、管理标准以及发展规划。同时，从政府管理精细化、市场化、规范化、法治化的需求出发，推动地下管线管理的组织架构、法律制度、政府管理制度等方面的顶层设计工作。

开展城市地下管线现状普查和补测补绘工作。国务院早在2014年6月3日就出台了《国务院办公厅关于加强城市地下管线建设管理的指导意见》［国办发（2014）27号］，要求各地开展城市地下管线普查。但从我们调研情况看，效果并不理想。由于城市地下管线档案历史欠账多，内容欠真实、欠完整，城市相关主管部门及各专业管线产权单位，要有计划地稳步开展全市地下管线普查和补测补绘工作。这是一项涉及部门多、工作面广、技术复杂、综合性很强的系统工程，不仅关系到城市管线专业主管部门与产权单位，也关系到城市的千家万户。它专业性强，难度大，必须成立分管市长牵头、各部门分管领导参加的普查协调领导小组，并建立精干的普查机构。经过认真、细致的勘查、测绘，按照国家制定的规范、细则、要求进行竣工验收，取得符合要求的管线普查成果资料，最后编绘出版各类管线图和综合管网图，或者输入电子计算机。建立地下管线信息数据库和城市地理空间数据库，逐步实现信息的现代化，并做到信息的及时更新，保证地下管线档案资料的现时性、完整性和准确性。

完善地下管线综合管理相关法律法规，健全标准体系。为切实加强地下管线建设管理工作，还必须完善相关法规制度的建设。虽然《城市地下管线工程档案管理办法》的颁布实施，使城市地下管线工程的管理工作有了法规保障和依据，但是各类地下管线的管理分属不同的单位和权属部门，在管理上有一定难度。国家应尽快出台城市地下管线管理条例等法律法规，健全与城市地下管线规划、建设、运行、维护、应急等相配套的规章制度，形成层次清晰、内容全面、可操作性强的法规体系。鼓励地方政府加强城市地下管线管理法规建设。应尽快制定、修改或者起草城市地下管线综合管理的相关国家规范、标准，健全城市地下管线管理所涉及的规划、勘察、设计、施工、质量、安全、验收、测量、维护、拆除、档案、信息等综合技术标准和规范体系。

建立应急协调机制，提高应急防灾能力。应尽快编制完善城市地下管线专业应急预案，并将其纳入到各地公共突发事件应急管理体系中，落实应急处置所需要的各项保障措施。建立完善城市地下管线应急管理机制，完善企业与政府应急机制的衔接，建立省、市、行业应急防灾预案报备制度，健全省、市重点管线行业的应急管理体系，完善事故处置、灾害应对等协调联动工作机制，加强管线日常巡查和安全管理。充分运用先进的技术手段，提高城市地下管线的灾害预警监测能力。制定、修订有关工程建设标准，完善城市地下管线的抗灾防灾设计标准。同时，充分运用多种媒体宣传形式，加强城市地下管线安全和应急防灾知识的宣传教育工作。