京津冀协同发展战略实施以来，各项工作有力有序有效向前推进，实现了良好开局。但由于固化的行政管理体制机制等制约瓶颈，区域协同发展的总体进展与《京津冀协同发展规划纲要》的目标要求还有相当差距，一些深层次难点问题亟待破解。

1 北京非首都功能的成功疏解依赖于“三化同步”：产业转移有序化、城市空间布局科学化和人口调控合理化

京津冀协同发展战略坚持问题导向，基本出发点就是有序疏解北京非首都功能，解决北京的“大城市病”。破解的路径在于通过对京津冀区域产业进行有序转移，构筑区域城市空间科学布局，遵照“人随功能走、人随产业走”的疏解原则，最终达成北京人口的合理调控目标。

非首都功能疏解作为一项长期而艰巨的任务，除了需要顶层设计、政策保障外，还需打通疏解进程中的瓶颈，优势互补，优化区域内的产业空间布局和城市布局。非首都功能疏解的重点应放在城市发展新区，以促进“产城融合”；天津的重点在于通过承接非首都功能，缓解滨海新区“一枝独大”状况，促进天津产业的相对均衡发展；河北由于面积大、人口多，在承接非首都功能疏解上应选择优势地区和优势园区进行承接，可重点依托石家庄、唐山、保定、廊坊和邯郸等区域中心城市或结点城市，注重在打造产业轴的同时打造城镇轴和人口聚集轴，京津冀协同发展关键在于“垫高”河北的企业发展水平，形成区域内合理的梯度差。

2 区域内生动力的培育，核心在于打破行政体制壁垒，通过体制机制改革，放大协同效应，构筑区域发展协同机制

区域协同发展既需要外生动力的推动，更需要内生动力的培育。在现有体制机制下，京津冀三地地位不对等，政策落差大，公平博弈难，三地虽认识到协同的重要性，却难以落到实处。究其原因，根本在于三地仍存在严重的行政体制壁垒，制约了区域统一市场的形成与发展，区域内生动力的培育异常艰难。

为此，必须进一步加大体制机制改革力度。一是推动要素市场一体化改革，包括推进金融市场一体化、土地要素市场一体化、技术和信息市场一体化等。二是构建协同发展的体制机制，包括建立行政管理协同机制、基础设施互联互通机制、生态环境保护联动机制、产业协同发展机制、科技创新协同机制等。三是完善区域对接协调机制，包括建立协商对话机制、强化政府对接机制、完善区域信息交流机制、加强社会参与机制。四是创新考核评价机制。采用“区域考核评价”的方式，即围绕区域协同发展的需要，从京津冀区域在国家经济社会发展中的贡献、区域协同发展的质量和效益、三地在区域协同发展中做出的努力、各自省市经济社会发展状况四方面进行区域性综合考核，落实过剩产能淘汰、节能降耗等与协同创新目标相一致的考核指标，创新和完善各级政府的考核和评价体系。

3 生态环境的“协同治理”，关键在于通过从制度设计，完善利益补偿，推进“联防联控”从概念化到实效化

环境治理是推进京津冀协同发展的重要内容，大气污染的“联防联控”仍然面临很多问题。在生态环境保护领域，率先突破面临的主要障碍和困难是生态环境保护的责任和义务缺乏明确的划分，联防联控的协同机制尚未建立。实现生态环境保护领域的率先突破，不是个别局部措施所能奏效，三地必须全面贯彻落实协同发展规划纲要，突破行政区划和条块分割的掣肘，率先在生态修复和环境综合治理上实现“四个统一”（统一规划、统一标准、统一监测、统一执法）。

为此，一要进行深层次体制机制改革，建立区域生态环境保护的协作机制制定统一的环境标准，这是实现四个统一的前提，也是应该着力突破的难点；二要构建基于物联网的立体环境监测系统和区域环境承载力评估与风险管理模式；三要制定和完善生态补偿政策，设立区域生态补偿专项基金，建立区域横向生态补偿机制，探索多元化生态补偿方式。四是探索建立跨区域的排污权交易市场。五要根据不同的环境质量（或风险）控制目标，通过产业特别是能源结构的调整和生产生活全过程减排，着力突破复合性污染形成的条件，实现环境增容，最终实现生态修复与环境改善示范区的目标定位。

4 区域基本公共服务均等化，难点在于补齐河北短板，实现资源在区域内的“统一、优化、均衡配置”

目前，河北省在社会发展、公共服务水平和质量层次上与京津相比差异明显。京津冀公共服务供给失衡实质上是制度的“失衡”，归根结底是部分城市功能和资源的过度“叠加”。

为此，必须从制度创新入手，以补齐河北与京津差距短板为重点，促进优质公共服务资源在京津冀区域内的统一、优化、均衡配置，合力推进教育医疗、社会保险、公共文化体育等社会事业发展，推动京津冀公共服务资源共享和功能互补，逐步提高公共服务均等化水平。一方面，要积极推动公共服务资源共享，通过统一公共服务标准、推动区域之间待遇互认以及制度对接促进公共服务资源的融合发展；另一方面，要合理布局，核心是以疏解北京非首都功能为契机，推动地区公共服务资源存量疏解、增量均衡。

5 协同发展应科学处理政府与市场的关系，既需要“有为政府”的正确引导，更需要“有效市场”的积极调节

近些年来，京津冀协同发展进展较为迟缓的一个重要因素是没有形成一个资源流动通畅、信息传递快速、生产活动对接协调、充满活力、政策统一的区域性市场。问题的根源在于当前特殊的行政管理体制下，政府与市场的边界不清，政府的引导作用与市场的调节作用未能有效结合。

正确划分政府与市场的边界，科学处理“有为政府”与“有效市场”的关系，两手都要抓，两手都要硬，是实现区域协同的关键所在。产业协作、企业创新、要素流动、资源配置等经济活动应更多地发挥市场的决定性作用；基础设施、公共服务、生态建设等领域更好地发挥政府的规划、协调和推动作用。

一方面，对具有经营性质的企业事业单位，要善于运用市场机制，积极主动深化相关领域改革，用经济杠杆强化倒逼机制和激励机制。要着力加强对市场的引导，让市场主体认识到这是大势所趋、也是自身发展所需，激发社会责任感和参与积极性。另一方面，积极发挥政府作用，为市场创造良好的环境和条件。管规划，出政策，定标准，重管理。

如何探索建立一个市场调节与政府引导相结合的跨界治理协调机制，以保障通过区域的协同发展，使经济更具活力、社会更加公平、运行更有效率，是亟待回答和解决的一个重要命题。

（南开大学滨海开发研究院产业发展研究中心主任）