城镇化的“错位”，造成了大量农民工作在大城市、房屋在县城或小城镇、户口在农村的人、户、房“三栖”分离现象。

我国当前的城镇化率为56%,根据西方发达国家的经验判断，不仅处于30%～70%之间的快速发展阶段，更是处于50%～70%之间的加速发展阶段。然而，当前一些地区却出现了将城市户口向农村迁移的“逆城镇化”现象，这显然与该阶段的城镇化特点是不相符的，与国家大力推进的农业转移人口市民化政策也是背道而驰的。另一方面，我国城市新区却在“迅猛扩张”，据有关部门统计，全国已建成的县及县以上新城（新区）多达3500个，全国新城（新区）规划人口已达34亿之多，这显然是不合理的。与之相对的，是“空城”、“鬼城”、“睡城”不断涌现，新城（新区）需要吸纳大量农业转移人口。而农业转移人口却不愿在这些区域落户，甚至有的将迁移出的户口再次迁回农村，这种户口的“逆迁移”与城市新区的“扩张”显然构成了城镇化的一种严重错位。

户口“逆迁移”其实是农民的一种理性选择。根据国外发达国家的城镇化经验判断，“逆城镇化”是在城镇化率超过70%、城镇化发展进入到成熟期，由于中心城区交通拥挤、产业衰退、环境恶化等种种“城市病”，才引发的人口从中心城区向城市郊区和农村地区迁移的现象。我国目前城镇化率仅有56%,不应该出现“逆城镇化”现象。户口的“逆迁移”也不是真正的“逆城镇化”，而是在利益驱使下农民的一种理性选择。目前，与城镇户口相比，农村户口的“含金量”和“优越感”越来越高，在与户口关联的多项权益中，就业培训、医疗保险、养老保险、义务教育、公共服务、计划生育等方面，城镇户口与农村户口基本上没有差别，而土地权益、农业补贴、退耕还林、农村五保、扶贫开发等方面，农村户口比城镇户口具有更大优势，特别是在农村“三权”（土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权）方面，还是以户口是否在农村集体经济组织内部进行认定。此外，随着大量农村人口进入城镇，以及大量农用地转变为建设用地，农村土地资源和农村的身份特征变得越来越“稀缺”，人们在“拼”各种城市资源的同时，能够在农村拥有“几亩地”和“一套房”是何等的优越。

城镇化错位的背后是落户政策的供给侧存在“错位”。早在2013年中央城镇化工作会议便提出，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模。从改革的角度看，中小城市落户限制基本解除，有些中小城市甚至实现了落户“零门槛”，但是中小城市的户口对农民已没有太大的吸引力，一方面是因为中小城市户口相比于农村户口优势并不突出，另一方面是因为进入到中小城市的农民，不用把户口迁移到中小城市，就能享受到中小城市的基本公共服务。大城市和特大城市的户口对农民有较强的吸引力，但由于门槛过高，农民很难在大城市和特大城市落户，这就造成了“允许落户的城市农民不愿落，农民想落的城市落不下”的“错位”现象。甚至，有些地区出现大量农民，工作在大城市、房屋在县城或小城镇、户口在农村的人、户、房“三栖”分离现象。

在我国，土地的城镇化要远远快于人口的城镇化。今年4月份公布的《国土资源“十三五”规划纲要》显示，“十二五”时期全国城镇建设用地增长约20%,远高于同期城镇人口11%的增幅。城镇建设用地增长速度约为同期城镇人口增加幅度的180%,地均GDP则仅相当于欧美国家的四分之一至五分之一，土地资源粗放利用形势十分严峻。我国目前已建成各级各类城市新区多达3500个，城市新区规划人口更是高达惊人的34亿之多，这显然是不科学、不合理的。探究其背后深层次的原因，还是“土地财政”的主导和诱使。虽然大多数地区都把加快推进人的城镇化作为一项核心任务来抓，但在现行地方财政的压力下和土地出让收益的“诱惑”下，很多地方政府都有规划建设新城（新区）的“冲动”，从而导致土地的城镇化远远快于人口的城镇化，不仅造成了土地资源的严重浪费，而且新城（新区）基础设施不完善，公共服务不到位，产业也没有真正发展起来，就很难吸纳集聚人口，更不用说吸引农业转移人口在新城（新区）落户了。

要解决城镇化的这种错位现象，需要我们进一步加大人口城镇化的推进力度。

首先，鼓励农民进城落户不能仅仅停留在户籍制度改革上。近年来，我国的户籍制度改革取得了重大进展，从取消农业户非农业户之分，到中小城市完全放开落户限制，从取消暂住证到全面实施居住证，都是历史性的进步。但目前的现实是，中小城市“千方百计”吸引农民落户，却收效甚微，而大城市和特大城市落户门槛很高，农民却还是“想方设法”地想落户。鼓励进城农民落户不能仅仅停留在户籍制度改革本身上，更重要的是要推进附着在户籍制度上的利益制度改革。首先，要解决好农村户籍与农村产权的关系，农村“三权”（土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权）是农民最大的财富，鼓励和引导农民进城落户，就必须以保障农民的合法权益为前提，设计更加合理的农村产权退出机制和保障机制，让农民既安心又放心的“带权入城”、“带资入城”、“带户（口）入城”；其次，要做好城市落户载体的培育和建设工作。中小城市已完全放开落户限制，居民拥有合法稳定工作或住所，超过一定期限都可落户，但调研发现，农民工租住房屋却很难“以房落户”（因为很难征得房主的同意），农民工在中小企业就业也很难“以业落户”（因为中小企业特别是小微企业基本上都没有集体户），因此鼓励农民进城落户需要加快培育和建设好城市的落户载体。

其次，城市空间扩张需要有正确的利益导向机制。我国城镇化的推进，不乏“造城运动”，这背后既有“土地财政”的直接诱因，也有“政绩观”“发展观”的扭曲。新城（新区）建设表面上都有科学合理的规划，但这些规划有多少是经过严格审查和论证的，有多少是真正科学合理的，不得而知。今年，中央经济工作会议提出“去库存”的目标任务，何尝不是对城市盲目扩张的“买单”。城市空间扩张要有严格审查机制和严厉追责问责机制，既不能把新城（新区）建设搞成领导干部追求政绩和形象的抓手，也不能把新城（新区）建设搞成地方政府“以地敛财”的渠道。新城（新区）建设不应过多地注重空间扩张，而是要把主要精力放在提升功能服务和促进产业发展上，新城（新区）对人口的吸引靠的不是空间大、地域广，而是要靠就业机会多、公共服务好和生活环境美。我国未来城镇化的发展，与其靠规划新城（新区）的“抢人”，倒不如从现实出发，大力提高城市发展质量，不断增强城市服务功能，让外来人口既想落户、又能落户。

（作者系山东社科院省情研究院副院长）