导读

《上海市城市总体规划（2016-2040）》终于正式形成草案，其中提出上海将在2040年建成卓越的全球城市，国际经济、金融、贸易、航运、科技创新中心和文化大都市，成为令人向往的创新之城、人文之城和生态之城，并对人口、建设用地等指标进行进一步约束。规划提出，坚守土地、人口、环境和安全四大底线。此前上海提出到2020年将常住人口控制在2500万以内，此次规划进一步提出，到2040年，也要将常住人口控制在2500万左右。

历时两年，《上海市城市总体规划（2016-2040）》（以下简称“《规划》”）终于正式形成草案，并于8月22日启动为期一个月的社会公示。

在两年的编制过程中，上海曾多次召开专家座谈会和系列研讨会，听取各方意见。住建部也曾在今年6月与上海共同召开论证会，研讨城市性质。

按照《规划》，上海将在2040年建成卓越的全球城市，国际经济、金融、贸易、航运、科技创新中心和文化大都市，成为令人向往的创新之城、人文之城和生态之城，并对人口、建设用地等指标进行进一步约束。

上海市规划国土资源局副局长徐毅松在新闻发布会上表示，《规划》体现了发展理念和上海实际的结合，《规划》还坚持了底线约束、内涵发展和弹性视野，探索高密度、超大城市可持续发展的新模式。

人口控制在2500万左右

在城市发展模式上，《规划》提出，坚守土地、人口、环境和安全四大底线。此前，上海已经提出到2020年要将常住人口控制在2500万以内。此次《规划》进一步提出，到2040年，也要将常住人口控制在2500万左右。

上海市统计局公布的数据显示，截至2015年末，上海市常住人口为2415.27万人。这意味着到2040年这一阶段，人口空间增长都非常有限。

在上海社科院城市发展与人口研究所副所长周海旺看来，上海要在2020年将人口控制在2500万以内难度不大。对于2040年2500万左右的目标，应该从动态的角度去理解，上海产业结构调整及非核心功能的疏解，可能将是未来人口调控的主要手段之一。

周海旺认为，疏解非核心功能需要疏解非核心产业，疏解产业则会带来人员的疏解，使相应的产业人口也转移出上海。

上海市发改委巡视员王思政表示，做好非核心功能的疏解，关键是要把上海的核心功能做强，包括“四个中心”的建设、科创中心和文化大都市的建设等，此外还要加强政府引导和市场推动的结合，以及做好上海和长三角的联动。

王思政说，人口调控的目标，不能简单片面地看待，人口调控是调控总量、优化结构，为未来的发展和做强核心功能创造条件。

尽管增量空间不大，但上海可能选择的路径是对人口结构进行优化，引进更多的高端、创新人才，同时通过宏观政策、调整产业和就业总量来疏解一些人口。

周海旺进一步指出，这其中非常重要的因素是人口结构，按照2040年控制在2500万左右的目标，上海需要注意的一个问题是结构失衡的风险。例如，从人口构成来看，上海户籍人口老龄化和出生率低等问题都比较严重，劳动力供给在大幅减少，但户籍人口又是刚性的，很少会迁移到其他地区。

周海旺说，常住人口数量在一些年份可能会超过2500万，例如，上一轮上海市城市总体规划曾提出，到2020将常住人口控制在1600万左右，但现在已经大大超过了这一数字。

另一个需要注意的现象是，从2014年到2015年，上海的常住人口数字首次出现减少。在分析人士看来，这主要是由于上海产业结构调整和整治违法建筑、就业等措施，这一现象预计将可能持续到“十三五”末。

在对人口进行调控的基础上，上海进一步提出，将人均建设用地定在100平方米左右的标准，到2040年全市规划建设用地总规模控制在3200平方公里以内。

复旦大学经济学院教授周伟林告诉21世纪经济报道记者，这一目标离现在的建设用地使用量还有100平方公里左右的增量空间，这对上海的存量土地升级、提高土地利用率等提出了更高的要求。

上海大都市圈辐射周边

《规划》提出，上海将充分发挥在“一带一路”和长江经济带中的作用，强化对长三角城市群的引领，同时以上海大都市圈承载国家战略和要求。

这对上海的区域生态环境、区域交通设施等提出更高要求，上海也对城市的规划布局进行了相应的调整。

为此，上海将打造“主城区-新城-新市镇-乡村”的城乡体系。其中，主城片区新规划了宝山、闵行、虹桥和川沙四个主城区，新城则要重点建设嘉定、松江、青浦、南桥、南汇等，培育成为长三角城市群中具有辐射带动能力的综合性节点城市。

在分析人士看来，上述区域在传统观念中属于上海的中环和外环地区，离中心城区较远，按照新的规划，这些区域各自有不同的定位，这实际上也是对于主城区的一种疏解。

上海市规划国土资源局副局长徐毅松表示，《规划》中明确了上海城市群所应该承担的核心功能，突出区域中的引领作用。推动区域内尤其是近沪地区的一体化发展。《规划》里划定了包括上海、苏州、无锡、南通、宁波、嘉兴、舟山在内的“1+6”上海大都市圈，作为上海区域一体化发展的核心，形成90分钟的交通出行圈。

这也与此前国家发改委公布的长三角城市群规划要求相一致，是《规划》里的重要创新点。

徐毅松说，上海将与周边省市进行多维度的协同发展，在区域功能网络中，发挥上海作为全球网络对区域的辐射带动作用。在基础设施方面加强统筹，包括加强浦东国际机场和区域城际铁路的对接，加强上海港和杭州湾沿海、长江下游港口的分工合作，深化江海联运的模式等。此外，上海还将与周围省市加强区域共建共治和文化共融共通，共同创新区域治理模式。

而在城市布局发生变化、区域协同进一步加强的同时，上海进一步提出，将构建可负担、可持续的住房供应体系，促进职住平衡，提升市民生活幸福感。

上海市规划国土资源局局长庄少勤认为，“可负担”意味着上海要控制生活成本和商务成本；“可持续”则是资源上的可持续，包括与人口结构、国际化等特点进行适应。

庄少勤表示，上海将继续坚持以居住为主、以市民为主、以普通商品房为主，对住房的需求加强管理。供应体系将适应未来城市和人口的发展，同时也有信心保持住宅用地的可持续供应。未来，中小套型的数量会增加，租赁房的需求也要增加，建立购租并举的住房体系。