长三角地区正逐渐成为世界第六大城市群，目前整个地区呈现了由一个城镇网、多个都市圈组成的“一网、多圈”的区域格局，以上海都市圈为核心，周边主要包括苏锡常都市圈、杭州都市圈、宁波都市圈、南京都市圈等。都市圈内部地缘相近、经济相容、文化相通，是社会经济高度一体化的发展协同区，是我国新型城镇化正从单一城市发展到城市群、都市圈层面的集中体现。

港口资源在现代滨海城市发展进程中发挥着举足轻重的作用，长江入海口地区是目前我国沿海五大港口群中港口分布最为密集、吞吐量最大的区域。该港口群对我国，尤其是长三角地区的社会经济发展、国家安全具有重要意义。

上海是较为典型的区域中心城市，同时也是我国最具代表性的港口城市，上海国际航运中心的建设先后经历了黄浦江时代、外高桥时代和洋山港时代，每一次港口发展都极大地促进了社会经济的进步。在区域一体化和港口资源统筹的双重背景下，有必要深入研究上海都市圈的港口群协同发展问题，在更大的区域内推进面向2040年的上海国际航运中心建设。

上海都市圈港口群发展概况

上海港面临着城市发展与空间资源矛盾加剧、深水岸线不足、集疏运体系亟待优化等挑战。

比较借鉴美国大西洋沿岸、英国东南部等世界级城市群，以及纽约、伦敦、东京等国际大城市发展的历程和经验，可以发现世界级城市群在空间上呈现出多维度空间层次和中心结构，大体可以划分为四个层次：核心城区（20-30公里）、连绵区（50-70公里）、都市圈（120-150公里左右）、城镇群（300-500公里）。在长江入海口地区呈现了以上海都市圈为核心的城镇空间格局，各都市圈之间并没有明显的地域和行政边界，局部空间甚至有重叠。

上海都市圈主要港口群按照功能可划分为沿海港口、沿长江港口和内河港口，其中沿海港口主要包括上海港（外高桥、小洋山港）和宁波-舟山港，南通海港正处于发展过程中；沿江港口在现有都市圈范围的基础上继续沿长江上游延伸至南京，主要是考虑了南京以下的沿长江八大港口分布密集、功能趋同，都是上海国际航运中心建设需要统筹的资源；内河港口群主要是各市内部的港区，上海都市圈交通网络发达，各港口之间通过多种交通方式可以实现互联互通。

1.沿海港口发展概况

上海港是上海国际航运中心的核心，主要由外高桥港区与洋山港区组成，是全球货物贸易集散中心和现代物流服务基地。2013年，上海港完成货物吞吐量为7.76亿吨，位居世界第二；完成集装箱吞吐量为3362万TEU，位居世界第一。伴随着上海自由贸易的设立、长江流域经济的发展，长江口地区的集装箱中转需求还将大幅增长。同时上海港面临着城市发展与空间资源矛盾加剧、深水岸线不足、集疏运体系亟待优化等挑战。

宁波-舟山港是我国著名的深水良港，是上海国际航运中心的南翼，已成为我国集装箱远洋干线港和大宗散货中转枢纽港，是长江三角洲及长江沿线地区原油、铁矿石和煤炭运输的中转基地。2013年，宁波-舟山港完成货物吞吐量为8.10亿吨，位居世界第一；完成集装箱吞吐量为1735万TEU，位居世界第六。

相比于上海港、宁波-舟山港两大世界级海港，由于潮汐通道稳定性等自然条件制约，南通海港的发展严重滞后。自2009年以来，在江苏沿海开发国家战略的驱动下，洋口、吕四等新港区快速崛起。至2013年底，南通海港已建成生产型泊位6个，综合通过能力1453万吨，全年完成货物吞吐量为0.20亿吨，货物种类以石油化工等大宗货物为主。南通正积极规划建设通州湾港区，是南通拓展港口空间、“优江拓海”战略的重要支撑。

总体来看，沿海三大港口呈现了“上海吃不下、宁波吃不饱、南通吃不着”的局面。

2.沿长江港口群发展概况

长江流域是上海都市圈港口群的重要腹地，2013年，长江干线规模以上港口完成货物吞吐量18.6亿吨，位居全球内河第一。在长江黄金水道各省区段中，江苏区段吞吐量占比逐年上升，占比最大，为72.08%。江苏区段的长江港口以苏州港、南京港为主，包含镇江港、扬州港、泰州港、常州港、无锡港、南通港，共八大港口。

苏州港是上海国际航运中心集装箱北翼干线港和江苏省重点建设的第一外贸大港。2013年苏州港货物吞吐量为4.54亿吨，集装箱吞吐量为530.5万TEU，均居长江港口第一。长三角经济发达的苏锡常地区是苏州港的直接经济腹地，为港口发展提供了有力的货源支撑。

南京港则是区域性的航运物流中心，也是长江流域水陆联运和江海中转的枢纽港。2013年南京港货物吞吐量为2.02亿吨，位居江苏长江港口第三，仅次于南通港与苏州港；集装箱吞吐量为267万TEU，位居江苏长江港口第二。此外，南京港因其位于我国南北交通大动脉的中部节点，是我国重要的公路和铁路枢纽，集疏运条件优势突出。随着长江12.5米深水航道延伸至南京，南京港的综合竞争力将进一步加强。

从货品结构来看，江苏各沿江港口大宗货物的占比均超过一半。江苏八港虽在规模、区位条件上有所差异，但从货品结构等指标来看，各港口仍存在一定的同质化竞争。随着长江12.5米深水航道通至南京，江苏八港的航道通航条件将大为改善，同时其竞争将进一步加剧，亟待资源整合，寻求分工合作与错位发展。

内河港口群在上海大都市圈范围内不再加以详细论述，主要以各城市自身内部统筹，构建多模式的集疏运体系为主。

国内外组合港发展经验借鉴

从国内外港口群协同发展的案例不难看出，港口群协同发展首先应注重功能区分，错位发展，形成由门户港口、区域性港口以及支线港口组成的多层次港口体系，避免恶性竞争。

1.东京湾港口群协同发展

日本东京都市圈港口群包括东京港、千叶港、川崎港、横滨港、横须贺港、木更津港、船桥港在内的7个港口，日本运输省港湾局提出《东京湾港湾计划的基本构想》，提倡分工协作，把周边港口群整合为一个分工不同的有机群体，形成一个“广域港湾”，将各港口的竞争转换成了整体合力。

2.珠三角港口群协同发展

香港航运中心从1972年第一个集装箱码头建成，经历了20年的快速发展，成为亚太航运中心。目前香港航运中心正在经历转型，以香港为中心的珠三角港口群发展经历了从“金字塔”转向“圣诞树”的发展态势。从珠三角区域港口群的发展来看，早期的香港港口基于本地及周边的制造业，通过港口实现对外贸易，而目前低端实物的流动转移至周边门户港口（深圳、广州等），资金及高端实物流动快速增加。

3.经验借鉴

从国内外港口群协同发展的案例不难看出，港口群协同发展首先应注重功能区分，错位发展，形成由门户港口、区域性港口以及支线港口组成的多层次港口体系，避免恶性竞争；其次应重视城市发展和产业结构调整的一般规律，即金融和航运服务功能集中在全球城市，物流功能逐渐向周边迁移；三是要重视体制机制的改革，建立协调机制，充分发挥行业协会的平台作用；四是推进资本市场上的合作，以资本运作推进综合航运服务功能的深度整合。

上海都市圈港口群协同发展战略

在空间格局上，规划形成以洋山港为主门户的港口群，由苏州、南通、外高桥组成北部港群，宁波-舟山港组成南部港群的格局。

1.“一带一路”和“长江经济带”发展战略

“一带一路”是“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”的简称，由习近平总书记在2013年9月和10月出访中亚和东南亚国家期间分别提出，将使中国与周边国家形成互联互通的新局面，是统筹国际国内两个大局的重要战略决策。2015年3月28日，国家发改委、外交部、商务部联合发布《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》，其中明确提出进一步加强上海港的建设。

长江经济带东起上海、西至云南，涉及上海、重庆、江苏、湖北、浙江、四川、湖南、江西、安徽7个省2个直辖市，总计39个城市。长江流域是继中国沿海经济带之后最有活力的经济带，据预测到2020年前后，长江经济带的经济总量将达到全国的50%。长江黄金水道是横贯我国东、中、西部经济走廊的水运大动脉和对外开放的重要门户，长江航运在沿江地区经济发展中发挥着举足轻重的作用。2013年长江干线货运量达到19.2亿吨，连续8年保持世界内河货运量第一位，占全国内河货运量的60%，承担了沿江地区85%的煤炭、铁矿石以及中上游地区90%的外贸货运量。2014年，国务院发布 “关于依托黄金水道推动长江经济带发展的指导意见”，其中明确提出提升长江黄金水道功能，发挥上海国际航运中心的龙头带动作用。

上海都市圈地处“21世纪海上丝绸之路”和“长江经济带”的战略交汇点，对上海国际航运中心承担长江经济带与国内外其他地区的物资交流，发挥上海对整个长江流域的带动作用提出了更高的要求，同时也是难得的历史机遇。

2.关于横沙生态港的战略设想

目前长江中上游地区的外贸主要依托长江黄金水道，由于受上游水深条件较差和南京长江大桥等中下游桥梁净空较低的限制，中上游的货物进行远洋运输要先通过载重较轻的内河船舶到达南京以下港口，在以太仓、外高桥港等为代表的江海转运节点进行换船，随后通过“水上巴士”的接驳到达洋山、宁波-舟山港等远洋港区，再换装远洋船进行运输。即“两次中转，三个航程”。在此背景下，在长江口建设横沙东滩生态深水新港，定位为“中国江海服务中心”。横沙东滩集“区位、土地、泥沙、岸线、航道”于一身，东向大海可以联通深水航道，南侧即为长江12.5米深水主航道，可以实现江海“一次中转，两个航程”，能从结构上优化长江流域的外贸活动。同时依托深水岸线可以开展“海海中转”，能真正发挥上海国际航运中心面向国内、国际两个扇面的战略构想，是“海上丝绸之路”和“长江经济带”战略交汇区的空间载体。

横沙东滩建设港口最重要的制约因素是长江口生态环境敏感和陆域集疏运配套设施不足两个问题。针对生态环境问题，建议将横沙新港定位为生态港区，一方面在宏观层面推进“水水中转”为核心业务，强调在长江口地区生态为先的定位下进行开发工作；在微观层面对横沙开发可能带来的航船溢油、候鸟迁徙等问题进行专题研究，以支撑生态港的建设。集疏运配套方面，建议横沙港水水中转比例占整体运输结构的90%以上，除了建港必要的陆域设施以外，不再新建陆上集疏运通道。

需要指出的是，江海直达船型等新技术的发展有可能改变江海转运的模式，横沙建港的唯一性将不再具备，因此需要进一步研究横沙建港的诸多不确定因素，审慎推进。（2016年1月5日，习近平总书记在重庆召开推动长江经济带发展座谈会，指出当前和今后相当长一个时期，要把修复长江生态环境摆在压倒性的位置，共抓大保护，不搞大开发）

3.上海都市圈港口群协同发展战略构想

在港口群功能布局上，洋山、外高桥、宁波-舟山港共同作为长江入海口地区的主门户港区，服务于国际国内两个扇面；苏州港（太仓港）为辅门户港区，成为服务亚太、面向国内的主力港；南京港、南通港、嘉兴港作为区域性的港口提供集散、转运和服务自身城市的功能；其他港口以支线喂给功能为主。横沙港进行远景预留。

在空间格局上，规划形成以洋山港为主门户的港口群，由苏州、南通、外高桥组成北部港群，宁波-舟山港组成南部港群的格局。依托长江“黄金水道”，北部港群形成服务长江流域的沿江发展带，南部港群依托海铁联运通道，服务内陆。整体上形成“一心、两翼、两通道”的大空间格局，对于拉动中西部地区的发展有重要的战略意义。

在功能定位明确的基础上，应积极采取综合措施，促进区域港口群一体化发展，主要包括货运结构和航线错位发展、制定合作和对话机制、制定市场价格联动机制、优化港口规划和建立统一的人才培养体系等。

上海都市圈港口群不仅是长三角的港口群，更是长江经济带与21世纪海上丝绸之路交汇的重大战略地区，是国家新一轮对外开放和扩大内需的重要依托。上海都市圈港口群在保持世界一流港群的基础上，2040年将全面建成以长江经济带为依托，面向亚太、辐射全球的国际航运中心。■

（作者系上海市城市规划设计研究院区域规划分院工程师。本文首发于《上海城市规划》2016年增刊，《东方早报·上海经济评论》经授权再刊。田春玲编辑，工作邮箱：taincl@thepaper.cn）