原标题：城市应对气候变化：先修正城市规划标准 气候资金缺口大

导读

中国，是全球应对气候变化的重要力量，也是压力最大的国家，正通过减碳和适应两种途径，加强城市应对气候变化的能力。除了试点地区的低碳发展外，更多城市还应调整城市规划体系以符合低碳发展的要求。不过，我国气候资金缺口巨大，而且短期内仍无法得到缓解。具体到金融领域，我国绿色金融起步晚，创新产品单一。不过，中国越来越重视绿色金融的发展，由中国倡议、推动成立的G20绿色金融研究小组提交了《G20绿色金融报告》，即将在G20杭州峰会上深入讨论，以达成共识。

中国，是全球应对气候变化的重要力量，也是压力最大的国家，正通过减碳和适应两种途径，加强城市应对气候变化的能力。

8月初，国家发改委和住建部下发《关于印发开展气候适应型城市建设试点的通知》，决定在全国选择30个左右典型城市开展气候适应型城市建设试点，针对城市面临的突出问题，开展前瞻性和创新性探索。

另一方面，“十三五”时期将推动重点行业和区域率先达峰。去年，北京、广州、镇江等11个省市组成了“率先达峰城市联盟（APPC）”，为我国2030年左右二氧化碳排放达到峰值提供强有力的支持。

6年前，中国启动了低碳城市试点项目，先后两批共36个城市、6个省份成为试点地区。这些试点省市作为先行区，在国家发改委国家应对气候变化战略研究和国际合作中心（NCSC）战略规划部主任刘强看来，对“十三五”时期低碳城市的指导建设非常有帮助。

不过，如何为这些建设筹措资金将是“十三五”时期的一大挑战。根据中央财经大学气候与能源金融研究中心（RCCEF）的研究，2020年我国气候资金需求将达2.56万亿元，但2008-2012年间，中国平均气候资金供给规模为5256亿元。

低碳城市从试点到示范

“从各项指标来看，中国是全球应对气候变化重要的力量，也是压力最大的国家。”刘强在近日由能源基金会（中国）主办的“城市应对气候变化路径与经验”论坛上表示。

为此，中国政府提出，碳排放2030年达峰并争取早日达峰、单位GDP碳排放较2005年下降60%－65%、非化石能源占比达到20%左右等目标。“十三五”规划提出，生产方式和生活方式绿色，低碳水平上升，碳排放总量得到有效控制；单位GDP二氧化碳排放量下降18%。

“从减少碳排放的角度看，城市是应对气候变化的主战场。”能源基金会（中国）可持续城市项目主任王志高说。

针对贡献了中国80%碳排放量的城市，“十二五”期间，我国在42个省市开展了国家低碳省区和低碳城市试点工作，在7个省市开展了碳排放权交易试点，还开展了低碳工业园区、低碳社区、低碳城（镇），低碳交通等多项试点工作。

但是，这些先行区仍存在很多困难和挑战。目前来看，试点的工作还是定性的比较多，定量的少。还要进一步找准主要排放源，明确低碳发展的主要潜力。

虽然很多试点对低碳的重视程度比以前好很多，但思路还未完全转变。很多城市还是在追求高碳效益，并未真正转变思路，没有把低碳发展当作机遇甚至是优势。

现有的低碳建设方案，多为战略性的规划，“十三五”期间，需要结合一些项目来落实这些方案，融合大数据、智能交通等新思路，这样这些低碳方案才能落到实处。

刘强认为，在“十三五”期间，需要深化试点工作，由试点提升到示范，不仅要探索出一条符合自己特点的创新低碳发展路径，还要能够复制，为其它城市的低碳发展提供有益借鉴。

将碳排放评估纳入城规

试点地区的低碳发展只是城市减碳的一部分，全国600多个城市普遍面临一个难题：现有的城市规划体系并不符合低碳发展的要求。

王志高称，要实现城市的低碳发展，既要注重优化城市的空间结构，又要注重采用先进的技术手段，使两者很好地融合。良好的空间可以引导人们低碳出行，形成低碳的生活方式，也可以为技术手段发挥作用提供基本条件。城市的空间形态是决定城市是否能实现低碳的重要因素，而且具有长期的锁定作用，必须引起城市规划和建设者们的足够重视。

德国国际合作机构可持续交通项目经理孙胜阳以北京为例，解释了城市的道路空间设计与低碳之间的联系。在北京，小汽车出行距离小于5公里的占比非常高，大约为30%到40%的规模，而这一部分正好是自行车和步行可以覆盖的范围。若能改善城市的出行设计，增加路网密度，增加可达性，使民众能够转移出行方式，对于减碳来说，效果非常好。

“我觉得第一步必须要做到，所有总规、控规都要编制城市碳排放专题规划，把碳排放评估纳入规划编制中。”北京大学深圳研究生院城市规划与设计学院教授、香港规划师学会原会长叶祖达称，目前为止都没有要求城市公布碳排放。

减碳是为了延缓全球气候的变化，适应则成了城市应对气候变化的另一大途径。

德国早在上世纪70年代就开始探索城市气候应用问题，开发了城市气候信息应用平台——都市环境气候图。还开展了气候适应性区域规划和城市规划实践，鼓励公共交通、步行和自行车交通，倡导节约用地的居住区结构，以及有利于气候保护的功能布局和建设用地选址。

今年2月，国家发改委、住建部联合下发《城市适应气候变化行动方案》，提出到2020年，普遍实现将适应气候变化相关指标纳入城乡规划体系、建设标准和产业发展规划；到2030年，适应气候变化科学知识广泛普及，城市应对气候变化的能力明显增强，城市适应气候变化能力全面提升。

8月初，两部委又下发《关于印发开展气候适应型城市建设试点的通知》（下称“通知”），决定在全国选择30个左右典型城市开展气候适应型城市建设试点。到2020年，试点城市普遍实现将适应气候变化纳入经济和社会发展总体规划、城市规划及产业发展相关专项规划、建设标准。

叶祖达建议，城市规划首先要修正标准，因为很多城市规划还在使用历史数据。比如根据某个地方的历史降雨数据以前50年一遇的，由于极端天气气候改变了降水，现在可能变成30年一遇。城市规划就需要重新审视所有数据，来修正设计标准。

另外，还要评估极端天气给城市带来的风险。比如50年一遇的降水变成30年一遇以后，目前的排水系统是否能够承受，哪些需要改造。对于现有的城市空间，要考虑是否需要重建或者移动。

上述通知提出，试点城市均应在四个领域开展适应气候变化行动：开展城市气候变化影响和脆弱性评估；出台城市适应气候变化行动方案；组织开展适应气候变化行动；加强适应气候变化能力建设。

气候资金缺口大

通知中称，试点城市应根据自身面临的气候变化主要风险和问题，投融资等方面组织开展适应气候变化行动。

但实际上，我国气候资金缺口巨大。去年12月，RCCEF在巴黎发布《2015中国气候融资报告》称，中国将于2020年达到气候资金需求峰值2.56万亿元。而根据该中心此前的测算，2008-2012年间，中国平均气候资金供给规模仅为5256亿元。

我国气候资金缺口大的问题短期内仍无法得到缓解。该报告分析称，这是因为现有政策设定和体制安排造成大规模资本介入面临较多的投资障碍；技术的多样性特征和应用领域分散造成的信息不对称；作为低碳技术大规模应用前提的基础设施投资成本高、风险大、周期长；应对气候变化的适应活动产生的经济效益估值困难，对资金的吸引力不足。

具体到金融领域，叶祖达认为我国绿色金融起步晚，创新产品单一，几乎等同于绿色信贷，即减少对高污染、高耗能、高排放企业的贷款额度。

在他设计的主要绿色金融工具体系中，投资银行或者企业融资的工具有项目融资贷款、绿色债券、排污权抵押等8种工具；还有碳基金、绿色项目投资资金、绿色设备租售基金等资产管理工具；零售银行则向企业或消费者提供节能住宅抵押信贷、节能商业地产抵押、新能源汽车/设备信贷、绿色信用卡等工具；最后还有碳排放权交易、抵押/回购，碳资产托管和碳保险等碳金融工具。

而且绿色金融信息披露平台尚不健全，融资投资者缺乏评估企业的信息，消费者缺乏正确选择的信息。目前没有建立有效和及时信息沟通平台，给予金融机构、企业、金融监管以及环保各部门之间可以通过联席会议、征信系统等方式，建立信息沟通和共享。

对此，他建议，政府要提供多渠道，吸引社会资源进入绿色投资；降低污染性项目的投资回报率，提高投资或者基金的成本；强化企业和消费者的绿色偏好，通过银行等不同的手段鼓励消费者来做绿色消费的行为；还要适当给地方放权，让其有绿色建设融资能力。

中国越来越重视绿色金融的发展，作为轮值主席国，中国首次将绿色金融作为G20峰会重点议题。

在G20央行行长及财长会议期间，中国人民银行行长周小川曾透露，今年第一季度，在中国发行的绿色债券已占全球绿色债券发行量的约一半，相当于80亿美元。

由中国倡议、推动成立的G20绿色金融研究小组于今年7月末向G20央行行长及财长会议提交了《G20绿色金融报告》。报告提出的七点建议已被G20央行行长及财长会议采纳，写入G20财长和央行行长会议公报，即将在G20杭州峰会上深入讨论，以达成共识。