“迈向卓越的全球城市。”

8月25日下午，上海城市规划展示馆1楼，一进门，《上海市城市总体规划（2016-2040）》草案（下称《规划草案》）公示牌上的9个大红字映入眼帘。

几位市民驻足观看、交头接耳、偶尔有笑声。

《规划草案》确立了上海至2040年的发展新目标，为让公众充分了解草案内容，进一步征询公众意见，从2016年8月22日起正式启动为期一个月的社会公示。

此次规划出现了一个提法：到2020年，将常住人口控制在2500万人以内，到2040年控制在2500万人左右。

根据国家统计局数据，目前上海常住人口规模约2450万人。也就是说，未来24年，上海人口规模增长空间很小。

为此，社会上出现了这样的疑问：一个卓越的全球城市究竟该不该控制人口规模？上海控制人口导入的方案是被逼无奈之选吗？如果非要控制，应该通过怎样的手段进行调控？

《国际金融报》记者为此采访了上海社科院城市发展与人口研究所副所长周海旺、上海金融与法律研究院研究员傅蔚冈、上海城市创新经济研究中心主任任建新等数位专业人士，听听他们对这些问题的看法。

一目标：

2040年常住人口2500万人

国家统计局公布的数字是，2010年到2014年，上海常住人口规模分别为2303万、2347万、2380万、2415万、2426万，2011年起的增长率分别为1.9%、1.4%、1.5%、0.4%，2015年统计数据虽未公布，但超过2450万是比较合理的推测。

官方统计数据是不是准确？

有媒体曾报道，上海实际的常住人口是4000万，这个数据并没有得到官方证实。但是根据今年春运的人口流动数据，或许能对上海城市的真实常住人口有更直观的了解。

据统计，2016年春运期间40天时间，上海机场运输客人1120万人次；上海火车春运期间，1100万人次离开上海，而上海本地户籍人口在1400万以上，剔除中转人数，上海常住人口可能不止2450万。

上海城市创新经济研究中心主任任建新在接受《国际金融报》记者采访时指出，上海在“十三五”规划中明确提出，到2020年常住人口规模要控制在2500万以内。

此次公布的《规划草案》明确提出，至2040年上海人口调控目标为2500万人左右。给出的理由是，“根据全球城市开放发展的特点，在常住人口基础上，以实际服务人口（包括常住人口、半年以下暂住人口、跨市域通勤人口、短期游客等）的合理需求，预留公共服务设施和基础设施的保障能力。”

随着外来人口的大量涌入，近几年，上海城市配套设施供需矛盾确实比较突出。

浦东新区某街道办事处的一位工作人员在接受《国际金融报》记者采访时指出，在某些老旧小区，几乎居住的都是外来打工租户，因为在上海没有正规的工作，也没有医疗保险等任何福利，“小夫妻有了孩子，也无法去幼儿园报名，更别提享受正常的教育资源了”。

问题是，城市公共设施或福利政策供需矛盾，究竟是需求过大，还是供给不足？经济发展速度下调，究竟是人口结构不优化，还是产业结构不合理？

支持声：

可化解人才结构性问题

人口规模问题是国内一线城市近几年都需要面临的问题。

中科院一位不愿具名的教授告诉《国际金融报》记者，如果人口规模控制不当，或面临巨大财政压力。除此之外，一些大城市无法预计过多外来人口进入，对当地公共设施以及社会安定造成怎样的影响，这其实就是所谓的“大城市病”。

任建新告诉记者，“目前，上海结构性人才短缺问题比较明显，一方面较大的常住和流动人口基数对上海的交通、资源、环境压力不断加大，生活成本不断提高；另一方面，高端人才特别是上海未来发展所需要的创新创业人才、金融人才、高端管理人才等不足。上海必须更加注重人才的匹配度，确保充分的就业，才能使得人才增强对这座城市的认同感、归属感。”

周海旺告诉记者，“尤其是近几年，经济增速有所下滑，上海城市内就业岗位在不断减少，调控人口是为了与城市经济发展相协调。”

在人口结构调控上，究竟应该怎样保护低学历群体的居住要求，是目前社会比较关注的点。

“对比一些全球金融都市，比如纽约、伦敦，这些城市也是人口密集区，但是，上海是不同的。中国中小城市之间经济发展差距过大，人口流动量非常不均衡。”周海旺告诉记者，据统计，在外来700万人口中，60%—70%为初中文化程度，理智分析，这样对于一个城市的转型建设发展，是极为不利的。

任建新告诉记者，上海要建设“四个中心”和全球科技创新中心，就必须有充足的优秀人才做保障，让更多的人才进入上海，享受到更加多元、更加公平的公共服务和社会保障，才能不断增强上海对优秀人才的吸引力。

不过，周海旺强调，“当然，上海不是在日后拒绝低学历的从业人员，而是在人才引进上，对各类人群进行合理引入”，“规划实施过程中，也会摸索更加成熟的调控方式，优化城市产业结构，引进对城市发展有利的各阶层人才，这样，才能真正有利于激活上海城市活力”，“短期内，上海在人口控制主要体现在数量上。从长期发展目标来看，人口控制会体现在结构优化上”。

反对声：

人口增加是有活力象征

上海金融与法律研究院研究员傅蔚冈告诉《国际金融报》记者，他对规划中作这样的人口控制目标表示反对。

“首先，人口资源和环境的关系是动态的，当技术发生变化后，很多原先的约束就不存在。”傅蔚冈告诉记者，这可以从历史角度分析。

据他介绍，1949年后，上海先后出台了几个规划。1986年强调，保证上海的煤气供应，争取在2000年实现日供应948万立方米。实际上，在1999年时上海已经开始转而使用更加清洁高效的天然气，随后将原有煤气管道升级为天然气管道。

“从房屋面积上看，1986规划设计者预计，2000年，城市居民人均住房面积将达到8平方米、郊区居民可以适当增加至9-10平方米。这意味着，如果上海按照这版规划发展，一个三口之家居住的房屋面积将只有不到25平方米。”傅蔚冈认为，之所以出现这样的“误判”，无非就是因为有了市场机制，有了技术进步。而规划是用当时的眼光来看以后的事情，容易发生偏差。

谈到人口增加问题，傅蔚冈表示，一个城市人口不断增加是有活力的象征，不应该将其看作是负担，“去年上海的人口呈现出负增长趋势，相比之下，深圳常住人口却增加了近60万。从历史上看，从来没有一座城市被人口增加而压垮，但是确有很多城市因为衰退而减少人口，人口减少又导致更加衰退的恶性循环。”

谈及利用人口调控缓解“大城市病”，傅蔚冈反问记者，这些“城市病”是因为人口太多引起？还是政府以前的规划设定的人口太少而导致城市基础设施匮乏导致的？

在傅蔚冈看来，“控制落户条件，不会阻止外来人口来沪，只要上海有就业机会，依旧会有人来上海工作。”

对于上海城市经济活力在降低的现象，傅蔚冈强调，很大一部分是因为成本上升，尤其是土地供应减少导致，“这其实是和人口控制有关系的，政府为了调控人口，减少土地供应，反正，导致城市活力降低，这就是一系列的事件”。

人口调控会对经济发展会产生负面影响吗？

上海市统计局资料显示，截至2015年末，上海外来常住人口数量已达981.65万，约占常住总人口数量的40%。目前，处于劳动年龄段的来沪从业人员数量与户籍人口等量齐观。

一位上海市政府相关人士告诉记者，“在人口调控的过程中，可能会‘误伤’了一些为上海城市做建设的劳动人民，最后造成一些岗位断层。”

规划的目的，无疑是让城市，让生活更美好。傅蔚冈认为，实际的过程中，如果低估了市场的作用和技术变迁的节奏，往往规划却是让城市更不美好。

若推行：

调控走法制化市场化路线

从目前情况看，人口调控有这样几条路：产业外迁、限制外来人口流入、对目前已经在上海的外地户籍常住人口的人口结构进行置换。上述中科院教授告诉记者，这几种方案，政府方面其实早已着手。

提到调控人口手段，必然会想起上海的落户积分政策。

数据统计显示，2010年-2015年间，上海积分落户共2.6万人，年均5000人。对于外来人口临近千万的上海来说，每年5000人落户就是对人口控制的一种方式。

上述中科院教授表示，一直以来，户籍制度都是制约人才流动主要的因素，一些城市，想要更好地适应经济新模式的发展，也在想尽办法吸引和留住人才，“比如上海最新实行的积分落户制度，在教育背景和专业技术职称和技能等级方面，文化程度越高，以及技能证书等级越高，所获得的分数也就越高。持证人取得技能类国家职业资格一级或高级专业技术职务任职资格，立刻能积140分，而在上海120分就可以了。这些条款，都是为了更好地留下高新技术人才”。

至于产业迁出，上海用行政手段促成产业迁出的可能性不大，但经济手段未尝不可，除了从税收、审批等角度调节，地价、房价也是一大杀手锏，当落后产能赚不了钱、产业员工租不起房，就会迁出上海。

今年2月29日，《2015年上海市国民经济和社会发展统计公报》有一组数据：2015年末，上海外来常住人口数减少了14.77万人，同比下降1.5%，在全市常住人口中的占比下降了0.5个百分点，降至40.6%。这是上海15年来首次出现外来常住人口负增长的情况。

“有观点认为，这是因为上海对外来人口的吸引力在下降，我觉得恰恰相反。来上海求职的人依旧在增长，只是政府在运用某些调控手段来抑制外来人口的增加。”上述中科院教授直言，上海从2014年底开始严厉地整治群租，并且规定最低租住面积。加上拆除违章建筑，取消合同工和在编职工的区别，实行同工同酬等措施，让一些没有找到工作，但是又无法承担上海生活压力的外地人选择返乡。

据记者了解，2015年，上海市规定街道、乡、镇政府不得从事经营活动，权利一律收归区政府。这样一来，把房子和地租给外来人员从事经营活动被禁止，造成一部分小作坊和小工厂无房可用，陆续离开上海。

周海旺告诉记者，调控人口要走法制化和市场化路线。“法制化路线就是用法律的手段禁止违法乱纪的行为，违章建筑，群租乱租的现象。市场化路线就是调整产业结构，将一些劳动密集型产业，高耗能高污染的企业进行转移，以带动人口流动迁移。这样也会逐步达到人口调控从数量上的调控到结构优化。”

当然，控制外来人口会对城市经济产生影响，也会在过程中产生各种偏见，以及权利义务的不平等，但是，在城市寻求转型突破这个节点，这或许是当前惟一的选择，至于是不是最好的选择，还需时间证明。