东京江东区的海上垃圾填埋场。

1972年，东京都-杉并区恳谈会的记者招待会。

日本文京区垃圾分类回收示意图。

从某种意义上来说，“垃圾”已经成为了今天日本的骄傲。

一方面，城市中的道路、广场等公共场所，很少会设置垃圾桶，每个人必须把自己的垃圾带回家处理。由于人们普遍配合和遵守规则，城市空间仍然能保持干净与整洁。

另一方面，每一位居民在自己的住所，又要遵守垃圾分类原则。大家必须根据所在社区的规定，在指定时间，把指定类别的垃圾，扔到指定的地方，以便市政机构回收。最后，日本领先全球的处理技术能有效率地对垃圾进行焚烧、填埋或再利用。每年世界各地政府到日本垃圾处理场的考察行程络绎不绝，正是日本在这方面成功的佐证。

但其实，日本城市垃圾处理事业的发展远非一帆风顺。今天我们看到的井然有序，无一不是挣扎与转型之后的产物。而本文要介绍的发生在20世纪下半叶的东京“垃圾战争”，正是最好的代表。参与这场“战争”中的各层级政府以及普通市民，都从自己的角度出发，试图形塑市政工程。他们最终达成妥协的结果，对东京市政建设所产生的影响，一直持续到今天。

战争前奏：经济高速成长的明与暗

受到战争重创的日本经济，在经历了10年左右的短暂恢复期后，立刻进入高速发展时代。在这期间，日本总体经济表现以及人均收入水平都实现了成倍增长。但与大量生产、大量消费相伴而来的，则是大量废弃。

举例来说，1965年东京市中心23区的日均垃圾生产量还是7903吨。但六年之后的1971年，这一数字就变成了13971吨，增加了76.78%。

除了垃圾量的增长，垃圾种类的增加也不可小觑。其中最为显著的是不可燃垃圾的激增。在1971年，东京垃圾中只有三成可以通过焚烧来进行处理，而剩下的七成则要依靠填埋来解决。

彼时，东京各区的垃圾处理工作由东京都政府下辖的清扫局统一进行管理。1950年代开始，清扫局意识到，市内现有的垃圾填埋场开始逐渐饱和，如果不开拓新的场地，便无法应对不断增加的垃圾量。

为此，东京都政府在两方面展开行动。首先，政府1956年通过了《清扫工场建设十年计划》，并先行在大田、世田谷、练马和板桥这四个人口众多且以居住为主要功能的区内实现了新垃圾处理厂的建设。

其次，针对不可燃垃圾的填埋，东京都政府则确定了在江东区南部进行填海处理的方针。

正如其名字所暗示的，江东区位于东京的东部，隔着隅田川和市中心相望。而江东区的南部则面朝东京湾。从1655年开始，江东区就开始成为东京（当时还是江户）的垃圾填埋地。

在战后的1957年，东京都在江东区的梦之岛修建了第14号填埋场。修建之前，都政府向江东区承诺，会尽最大努力，防止垃圾带来的危害。但这一工程最终结果却不甚理想——这也导致都政府在1964年要修建第15号填埋场时，受到来自江东区政府和区民的强烈抵制。

对此，东京都政府再次作出承诺。都政府向区政府保证，垃圾的填埋工作会在1970年结束，此后的垃圾处理会在各区分别进行。在此协议之下，江东区继续接受来自其他区垃圾的流入。但这一不可能完成的承诺也为此后“垃圾战争”的爆发埋下了种子。

战争爆发：都政府、区政府、住民的三方角力

虽然东京都政府通过了前述《清扫工场建设十年计划》。但并非所有区的处理厂建设都能顺利进行。其中，位于东京西部的杉并区站到了风口浪尖上。

在1966年，东京都政府选定了杉并区的高井户地区作为该区垃圾处理工场的建设地。由于此前都政府一直把同区的另一块地点作为候补，且在选址更改后没有向附近市民作出明确说明，新消息的公布立刻导致附近住民强烈反对，处理厂建设计划不得不被暂时终止。

另一方面，江东区政府和区民也慢慢意识到，都政府关于垃圾填埋到1970年为止的承诺，根本没有实现的可能性。到了1971年，平均每天有5000辆以上的搬运车，将东京中心23区所生产的垃圾中的70%搬运到江东区进行填埋。由此产生的交通堵塞、蚊虫丛生、空气污染甚至是火灾，给江东区区民的日常生活造成重大困扰。

1971年的9月27日，江东区政府终于忍无可忍。区议会通过决议，表明了反对其他区垃圾进入本区境内的决定。在此之上，江东区还向其他22区以及东京都政府发出公开信，质问他们是否同意“在自己区内设立垃圾处理厂”。江东区将拒绝那些来自无法作出明确答复的区的垃圾处理车。第二天，东京都知事美浓部亮吉在都议会发表演讲，宣布了“垃圾战争”的开始。他也同时表明决心，一定要取得战争胜利，改革市政建设。

一触即发的“垃圾战争”，却不像东京都政府预想的那样容易解决。1972年，都政府决定先从杉并区入手，解决垃圾处理的建设问题。都政府和杉并区的公务员以及居民，组成“都－区恳谈会”，围绕垃圾处理厂展开了博弈。

但在恳谈会还没有谈出任何实质性的结果时，一波未平一波又起。同年12月，由于年末垃圾的季节性增加，东京都决定在全市设立8个临时垃圾收集所应急。其中一个就设在杉并区。虽然临时垃圾收集所并没有设在高井户，但对垃圾处理问题十分敏感的杉并区民们，立刻展开了对该所的反对运动。12月16日，居民还与都政府的工作人员发生了激烈对抗。

目睹了这一切的江东区政府和区民们，对杉并区和都政府彻底丧失了希望。12月22日，在区长亲自带领之下，江东区展开了阻止杉并区垃圾入境的计划。区政府职员和区民在各主要路口设立检查站，并盘查每一辆垃圾处理车的证件。要是该车来自杉并区，则立刻阻止其进入。受此影响，杉并区内垃圾开始不断累积，蚊蝇、异味充斥街头。虽然在都政府出面调停之下，江东区暂时停止了阻止行动，“垃圾战争”的第一次高潮告一段落。但事件还远没有得到解决。翌年5月，杉并区的居民们又连续发动总动员，使得恳谈会三次流产。而江东区同样再次搬出了阻止杉并区垃圾入境的行动。

“垃圾战争”的最终转机发生在1973年10月。面对始终没有推进的杉并区垃圾处理厂建设，江东区准备第三次发动禁止垃圾车入境的行动。而这一次，江东区甚至威胁要把抵制范围扩大到东京全体。

意识到问题严重性的东京都政府终于再也坐不住了。都政府一改过去的被动调停者姿态，开始主动介入战争之中。

东京都给杉并区定下了11月5日这一最终期限。在杉并区反对派仍然拒绝之后，美浓部知事宣布，将用强制收用的手段来建立垃圾处理厂。

在日本，在当时，强制收用可谓一个大胆举动。支撑战后日本民主体制的重要一环就是土地的私有化。政府对利用公权力来征收私有土地的方法本身就十分谨慎。另外，和“垃圾战争”几乎同时进行的，还有著名的成田机场反对运动，公权力的运用受到了来自社会的严格监督。

反对者们立刻对美浓部知事的强制收用决定提出抗告。最终，在东京地方法院的调节之下，杉并区的反对者与东京都政府在1974年11月21日实现全面和解。区民同意建设杉并区垃圾处理厂。但该厂的设计以及利用决策都必须参考居民团体的意见。1978年，杉并垃圾处理厂开始动工，并于4年后的1978年正式竣工并投入运作。

战争后续：市政新思维

如果从杉并区垃圾处理厂选址得到确认的1966年算起，到1974年都政府与反对派市民达成共识为止，东京“垃圾战争”一共持续了8年时间。在这期间，东京都政府、杉并区和江东区的政府及居民都从自己的立场出发，试图影响市政建设。而最终，由于都政府的强势姿态，以及公众对杉并区反对派居民“反正别在我后院”（英语中的NIMBY，Not in My Backyard）态度越来越反感，问题才得到解决。

而“垃圾战争”对后续东京市政的影响也不可小视。

作为反对且最终失败的一方，杉并区区民们利用起这次机会，把动员和市民参与进行了制度化。在与东京都政府达成协议后，杉并区民成立了专门的公民组织，来监督工场的建设。在他们的要求之下，处理厂不仅修改了设计方案，还修建了一条专门用于垃圾运送的道路，把对垃圾对住民的影响降到最低。另一方面，处理厂还帮助建立了高井户区民中心等一系列公共机构，从而把处理厂运营的收益最大程度地反馈给当地住民。

而战争的胜利者——东京都政府，也意识到市政改革的重要性，特别是垃圾处理机制改革。

在抗争中，杉并区民很大的一点不满在于，认为自己的区政府没能很好地代表自己的意见。在东京都政府对垃圾处理“大一统”的情况下，各区居民容易产生自己利益被牺牲的担忧，这并不难理解。

而垃圾处理制度终于在2000年的都区制度大改革时得到调整。在新的体系下，东京都中心23区的垃圾处理工作全部下放到各区独立开展。每个区负责本区居民垃圾的回收和运送工作。而由23区联合成立的垃圾处理合作组织，则通过全东京21个区域处理中心，对可燃垃圾和大型垃圾进行预处理。最终，可燃垃圾的残骸和不可燃垃圾才交付由东京都政府运营的填埋场进行最后的填埋作业。这样的机制不仅保证各区的独立性和能动性，也让整个垃圾处理过程变得更为有效。■

（作者系东京大学研究生）