“农户”成“香饽饽”，各试点普遇“转非”瓶颈

“农民不愿进城落户”成为各地试点推进户籍改革和加快落实提高户籍城镇化率过程中面临的共性难题。

不仅是农民不愿到城市落户，从各试点的情况看，“逆城市化”现象也已初露端倪。农村居民普遍更愿意拿着农村户口在城市工作，享受城市与农村的双重待遇。与此同时，非转农诉求不断增加。

“今年基层化试点特别关注户改，试点政策推广以后，户改问题到底取得了哪些进展？地方有什么好的经验？存在哪些问题？这次我们针对性谈户改，请大家敞开谈，不要有所顾虑。”近日，国家发展改革委中国城市和小城镇中心召开了“国家新型城镇化综合试点部分地区座谈会”，作为承担新型城镇化综合试点进展情况第三方评估的单位之一，该中心的负责人和专家团队听取了其负责评估的部分试点——来自浙江、安徽、江西、湖南和宁波、义乌、德清、樟树的情况汇报。座谈会一开始，国家发展改革委中国城市和小城镇中心负责人、首席经济学家李铁就如上开门见山地说。

中国经济导报记者通过全程参会发现，“农民不愿进城落户”成为各地试点在推进户籍改革和加快落实提高户籍城镇化率过程中面临的共性难题。

农民不愿落户城市 逆城镇化已现端倪

“今年春节前后我们下去至少有五六趟，对40多位农民工进行了面对面的问卷调查，结果显示不愿意把户口转移到城镇的占比为41.9%。从今年实际落户人数来看，也不尽理想，今年上半年我省农业转移人口落户城镇人数仅为12.6万。”安徽省发展改革委规划处副处长李全军坦言，“农业转移人口进城落户意愿不强是我们省推进新型城镇化试点的遇到的最大的困难。愿意在城市生活的人比较多，但是愿意把户口转移到城市比较少。”

农民不愿落户城市的问题不仅仅只有安徽省遇到，浙江省的汇报材料也写到：“我省户籍人口城市化率提升缓慢问题比较突出。希望国家能够出台针对性更强的配套政策，帮助浙江实质性推动农业转移人口市民化。”

家在义乌市、农村有厂房出租的义乌市发展改革委经济信息中心主任陈亚萍对此有很深的感触，“像我自己家里的房子租给了一个江西来经商的人，他一年买一辆好车。我问他说，你愿不愿意把户口迁来义乌？他一秒钟回我说，不愿意迁来。他是江西宜阳的都不愿意迁过来，更不要说省内的。”

浙江省经济发达、外来人口较多；安徽是劳务输出大省，外来人口并不多。义乌以出租产业作为重要经济支柱，理应更欢迎外来人口进入。是什么原因让各地在不同的条件和背景之下都遭遇了农民和外来人口落户意愿不强的难题？

“要提高户籍人口城镇化率，一方面要政府推，另一方面还要看农业转移人口个人意愿。我们现在意愿不强的主要原因是，在城镇居住的农村户籍人口，政府提供的公共服务都能享受，他在农村的地还能有收益。外来人口不愿意落户的原因也一样，就是参不参加户改对他在城镇享受基本待遇没有太大影响。从浙江来讲不是政府不推动。”浙江省发展改革委规划处处长朱磊首先发声。

对于外来人口不愿意落户的问题，浙江省德清县副县长洪延艳分享了一个有趣现象，“我们幼儿园、小学、初中外来人口比较多，但高中基本就没了，原因是我们这里是高考高分区，高考升学竞争太大，特别是上清华、北大这种重点大学录取比例实在太低。”洪延艳分析说，“这也可能是外来人口户口不愿意迁来的原因。”

而李全军的感受是，户籍人口城镇化率提升缓慢的原因主要在于“两个积极性”都不够，一个是政府积极性，一个是农业转移人口的积极性。

李全军坦言，政府对市民化的关注度并没有对城市建设兴趣高，但怎么想方设法解决落户的问题，并不会经常摆上有关负责领导的案头。

但同时他也认为，政府不积极还是次要的，更重要的是农业转移人口本身落户意愿不强。

“通过调研我们了解到主要有四个方面的原因。一是自己不愿意进，安徽城市实力不强、就业机会不多，城市的基础设施不够完善，教育也还满足不了农业转移人口子女的需求。二是城市居住证政策的实施让他们认为‘落户城镇的意义不大’，因为获得居住证就能够享受城市的基本公共服务，所以又不愿意落户了。三是进不去，有的农民想落户，但城市生活成本较高，尤其是住房成本较高，而农业转移人口在城市收入较低、工作不稳定，这让许多农民在进城落户时顾虑重重。再一个是农民有强烈的恋土情结，农村的地不愿意舍，现在国务院户改文件农村三权和落户不挂钩，但不挂钩也没用，我们和农民直接谈过，他们还是不愿意放弃农村的土地。”李全军分析说。

不仅是农民不愿到城市落户，从各试点的情况看，“逆城市化”现象也已初露端倪。宁波市发展改革委副主任詹荣胜说：“现在农村居民普遍更愿意拿着农村户口在城市工作，享受城市与农村的双重待遇。与此同时，非转农诉求不断增加，宁波市不少已转为城镇居民户口的人回迁农村的意愿较为强烈。”

洪延艳也表示，近年来德清已有少数城镇居民申请户口迁往农村，“一个原因是德清城乡基本公共服务已基本实现一体均衡，一定程度上说，反而是农村居民身份相对有吸引力。另外，可能是我们把绿水青山就是金山银山的理念践行得太好，村在景中，景在村中，基本到处都是宜居宜业的生活环境，真正想到村里生活的人越来越多。”

湖南省住房和城乡建设厅城乡规划处处长易小林则直言，“落户城镇之所以在老百姓这里遇冷，关键是农村那块福利待遇比较好，现在农民进城落户并且不以退出‘三权’作为条件，他转户口干什么？转户口没有任何好处。但退出‘三权’这个事就更不要谈了，所以城镇化还是正如总书记所讲的，城镇化是因势利导的历史发展过程，不要急于求成。”

“我们认为不是必须要强调户籍人口城镇化率。”朱磊的疑惑是，“本来户籍改革就是要取消城乡人口户籍差别，在这个背景下再强调户籍人口城镇化率，这个意义在哪里？”

地方探索有亮点也有难题

各地在推进户改的过程中遇到的问题不少，面对这些问题，各地通过探索实践形成了一些好的经验可供借鉴。

例如浙江省德清县通过完善土地政策，推进宅基地的置换、农地集体入市促进农民进城。立足让农民“愿意进城”和“留得下来”两个目标，通过“确权”“活权”和“同权”来开展户籍制度改革。

据洪延艳介绍，德清县通过“确权”，把附着在农业户口上的土地承包权、宅基地权等一系列农民本来具有的权力明确、固化下来，打消了农民的后顾之忧；通过“活权”，推动农村的生产方式的转变，建立了县、镇、村和农户四级联动的农村综合产权流转交易平台。至今年上半年，该平台交易农村产权品类已达10类，实现交易1041笔，金额达到2.12亿元。

培育“洋家乐”高端民宿，也是德清“活权”探索中的一大亮点。“通过把美丽乡村建设成果转化为经营成果，不仅拓宽了农村居民就业的增收渠道，也极大促进了土地空心村老房子的流转。”洪延艳介绍说。

“我觉得城市化可能也是一个空间转化的概念，城里人喜欢到山清水秀的地方来，农村居民通过土地流转或者房屋租赁赚到钱，房子一般是一次性交付，最高一次性可以拿到两三百万元的资金，拿这个钱可以到城里买一套房子，然后可能定居城里，在城里找一份工作。”洪延艳表示。

德清还通过“同权”消除城乡福利待遇的差距，把附着在户籍性质背后的33项差异化政策当中的32项进行了城乡并轨，并且确定今后出台的政策将不再与户口性质挂钩，进城的农业转移人口将和城镇人口一样享受到教育、医疗、社保等一系列的公共服务政策。

此外，把整个县域作为城镇化的概念打造，而不是完全集中在县城，也是德清“同权”的内涵之一。在这种理念下，德清全面实施了“五个一体化”工程，即在供气、公水、公交、垃圾和污水处理方面都实施城乡一体化的处理。

房票制度也是德清探索的亮点之一。“今年我们在中心村集聚的过程当中，或者在对农户实行拆迁过程中开始实行房票制度，不在当地再建房，而是由政府提供房票，房票就相当于钱，只有买房子才能用，以鼓励农民到城里安家落户，房票现在慢慢被越来越多的老百姓接受。”洪延艳表示，德清从2003年开始鼓励农民进城住高层，土地被集约利用了，土地拍出去有了更多的收益，今年又通过房票制度鼓励农民到城里买房，进一步消耗了库存。洪延艳还透露，这个新措施将在9月份要拆迁的几个项目中广泛实施。

湖南省资兴市生态移民和以农权置换城镇股权也是一个颇具特色的尝试。资兴市国家新型城镇化综合试点领导小组办公室主任朱承旺介绍说，资兴市搞了生态移民搬迁的试点，把回龙山瑶族乡湘源村处在采煤沉陷区的74户195位村民搬迁出来，并在资兴市中心城区进行了安置。“我们在中心城区的唐洞街道划出200亩土地作为新型城镇化生态移民示范区，并把该村作为新型城镇化生态移民、生态资源权利置换、户籍制度改革的试点，在农民自愿的基础上，允许农民将原农村宅基地通过适当地域差价置换成城镇集体土地性质宅基地、土地承包经营权和林权置换成城镇社会保障、农村集体资产所有权置换成股份合作社股权。”朱承旺说，去年10月，该村第一批34户65名村民华丽转身，成为“有地的居民”。目前，全市已新增农业转移人口7200人。

安徽省通过进一步放开落户门槛，使得本地农民落户意愿增强。据李全军介绍，安徽省除了合肥落户还有一点门槛以外，安徽其他15个地级市落户基本已经实现“零门槛”落户。“在2012~2014年，安徽农业人口转非农人口数据非常低，那3年每年一般只有几万人农转非，其中有一年还是负的。而今年仅上半年安徽16个市地级市已累计有12.6万人转为城市户口。从这个情况看，通过降低落户门槛，安徽本地农民到城市落地的意愿还是增强了。”他表示。

为鼓励农民进城买房，安徽省运用各种金融措施降低农民买房门槛。比如在住房贷款方面，安徽省政府和中国农业银行签订了住房贷款，总共3年提供500亿元额度，为农民工进城购房提供按揭贷款，免收提前还款手续费和违约金。到今年6月底，农行安徽省分行累计受理贷款22773笔，金额68.3亿元。芜湖市还在全国率先成立了住房金融公司，进城务工农民连续缴存住房公积金6个月以上就可以在住房金融公司申请公积金贷款，目前总共有800多户缴存住房公积金，有536户使用了公积金贷款购房，金额达到2.37亿元。

各试点展现出的亮点让李铁频频点头，但也有难题让他“挠头”。比如本地与外地人口倒挂的义乌，由于出租产业发达，政府欢迎外来人口，因此在政府层面不存在障碍，而且外来人口大多经商、收入比较高，完全有能力转户，但人家就是不转。“如果义乌的外来人口户改都推进不了，别的地方怎么办？”他问。

农民进城钱不是问题 关键还是建机制

为加快提高户籍人口城镇化率，各地方提出的诉求和建议颇具共性，主要集中在要求加强顶层设计，进一步推进和落实的土地制度、三挂钩机制（财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩的机制，财政建设资金对城市基础设施补贴数额与城市吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制，城镇建设用地增加规模与农业转移人口落户数量挂钩机制）、成本分担机制等方面的改革路径。

“吸纳农业人口，特别是外来人口在当地居住，当地政府要提供基本服务，要完善设施……这些目标从国家和地方一直都在提，但为什么落实这么难？因为吸纳农业转移人口规模和建设用地的指标，和财政转移双挂钩的机制一直没有建立起来。”朱磊举例说：“比如100个四川的农民工在我这里落户，他原先在四川的建设用地指标能不能转移给我？如果可以，地方的积极性就提高了。”

詹荣胜则直言，户改遇到的阻力实际上就是一个利益平衡机制问题。“国家政策不配套，三挂钩不落实，地方不会做；土地也是一个制约因素，地方批一个项目前提一定要有土地，没土地就没前提。建一个学校起码100亩地，土地指标不给我怎么做？”

尽快建立农业人口转移市民化成本分担机制也是呼声比较高的问题。“据测算，农业转移人口市民化的成本，一个人大概需要10万块钱，1000人就1000万元，一万人就是一个亿元，这对于财政紧张的县市来说，就是个很大的负担。”江西省樟树市副市长宋跃华认为，户籍改革难点除了农村居民进城意愿之外，还有各级政府包括企业、社会还有农民个人之间市民化成本怎么分担。

李全军也认为，户籍人口城镇化率提升速度慢与农业转移人口市民化成本分担机制还没有真正建立有直接关系。他敦促，国家层面要尽快健全农业转移人口市民化激励机制，出台“两挂钩一倾斜”政策的具体操作性意见，理顺人、地、钱之间的关系。

不过在李铁看来，户改进度慢并不能把板子都打到没有土地指标上，也不能把“没钱”当做万能借口，更多还是要看当地政府的主观意愿：“宁波闲置多少土地？厂房闲置多少？一个厂房正儿八经周期就8年。同样，中国整个闲置土地多少？你想解决就有办法，我到广东人家主动给农民工子弟学校找地方。”李铁反驳道。

一个农民工落户城市成本需要10万元，也被李铁认为是一个“伪命题”——“不是一年10万，而是分很多年。另外，除了孩子上学，保险是自己交、企业交，房子自己租或者买。而且人家在你这里打工创造税收你怎么不说？很多地方把钱花到政绩工程上面，盖豪华政府大楼盖，修大宽的马路，搞那么多绿化……做这些有钱，农民工问题就解决不了？这个钱该怎么花？是解决‘人’的问题还是解决别的什么问题得搞清楚。”他质疑说。

“试点重点不是解决钱的问题，重点是培养机制，更重要的是通过什么样的政策激活地方。”李铁坦陈，关于户改，确实是存在很多问题，东部的外来人口多，压力比较大，中西部外来人口问题不突出，但是本地人口进城存在着就业、生活稳定的一系列问题。另外，各方面资金、财力问题相对突出。有些问题的确需要更高层面的顶层设计、顶层策划、顶层思路来决定未来走向。

李铁最后表示，这次的评估会让他了解到各地在推进试点工作方面确实下了很大的力气，从省的层面到实际操作的层面都有很多好的政策和好的做法，反映出新型城镇化试点在扎扎实实推进。在中国城市和小城镇中心负责的试点评估和调研任务完成后，将对推进重大改革过程中的一些基本经验和好的做法，也包括存在的一些问题做出总结，这对于中央国务院进一步研究新型城镇化试点可能会有非常重要的参考价值。