长江新棋局

近日《长江经济带发展规划纲要》公开发布，至此，十八大以来中央提出的“一带一路”、京津冀协同、长江经济带三大空间战略均已落地。

虽然京津冀协同发展战略侧重于地区间的协同，但与长江经济带一样，二者都把生态保护放在重要位置。此次长江经济带规划纲要将生态保护、绿色发展提到了首位，在此之下才谈要素如何自由流动、产业如何梯度转移、对外开放如何深入，这是此前区域规划中所少见的，也是十八大以来中国区域战略的一个重要变化。

导读

中科院南京分院院长周健民对21世纪经济报道记者介绍，长江流域必须要有一个强力的机构来管理。目前能够管长江的部门有十几个，然后沿江有几十个政府，需要做大量的协调工作。

9月11日新华社报道称，《长江经济带发展规划纲要》（以下简称《规划纲要》）近日正式印发。

此前，习近平总书记多次发表重要讲话，强调推动长江经济带发展必须走生态优先、绿色发展之路，涉及长江的一切经济活动都要以不破坏生态环境为前提，共抓大保护、不搞大开发。

推动长江经济带发展领导小组办公室负责人介绍，《规划纲要》起草过程中始终以生态优先、绿色发展为统领，把保护和修复长江生态环境摆在首要位置，在保护生态的条件下推进发展，实现经济发展与资源环境相适应。

为此，《规划纲要》提出了推动长江经济带发展的一系列目标，其中首要的、最突出的目标就是生态环境目标。

具体而言：到2020年，生态环境明显改善，水资源得到有效保护和合理利用，河湖、湿地生态功能基本恢复，水质优良（达到或优于Ⅲ类）比例达到75%以上，森林覆盖率达到43%，生态环境保护体制机制进一步完善。

到2030年，水环境和水生态质量全面改善，生态系统功能显著增强。

“《规划纲要》提出的量化目标主要包括水质优良比例和森林覆盖率的指标，希望未来制定的长江经济带生态环境专项规划里面能够提出更多的细致指标，从而全面反映长江经济带的生态环境质量。”中科院科技战略咨询研究院副院长王毅对21世纪经济报道记者分析。

创新四大区域协调发展新机制

《规划纲要》明确提出，把保护和修复长江生态环境摆在首要位置，共抓大保护，不搞大开发，全面落实主体功能区规划，明确生态功能分区，划定生态保护红线、水资源开发利用红线和水功能区限制纳污红线，强化水质跨界断面考核，推动协同治理，严格保护一江清水，努力建成上中下游相协调、人与自然相和谐的绿色生态廊道。

为此，《规划纲要》提出推动建立地区间、上下游生态补偿机制，加快形成生态环境联防联治、流域管理统筹协调的区域协调发展新机制，主要包括四大机制。

首先，建立负面清单管理制度。按照全国主体功能区规划要求，建立生态环境硬约束机制，明确各地区环境容量，制定负面清单，强化日常监测和监管，严格落实党政领导干部生态环境损害责任追究问责制度。对不符合要求占用的岸线、河段、土地和布局的产业，必须无条件退出。

王毅分析，负面清单的确定，必须充分考虑到流域上中下游和沿线11个省市的产业基础和区位特点，引导地方进行科学布局。

其次，加强环境污染联防联控。完善长江环境污染联防联控机制和预警应急体系，推行环境信息共享，建立健全跨部门、跨区域、跨流域突发环境事件应急响应机制。建立环评会商、联合执法、信息共享、预警应急的区域联动机制，研究建立生态修复、环境保护、绿色发展的指标体系。

“这里的联防联控机制借鉴了区域大气环境污染联防联控的经验，区域环境联防联控的运作机制有待进一步理顺，仅仅通过现有的部际联席会议制度是远远不够的。”王毅分析，

第三，建立长江生态保护补偿机制。通过生态补偿机制等方式，激发沿江省市保护生态环境的内在动力。依托重点生态功能区开展生态补偿示范区建设，实行分类分级的补偿政策。按照“谁受益谁补偿”的原则，探索上中下游开发地区、受益地区与生态保护地区进行横向生态补偿。

在此前国务院办公厅发布的《关于健全生态保护补偿机制的意见》（以下简称《指导意见》）中，国家提出在京津冀水源涵养区等六地开展横向生态补偿试点，但这六地并未涵盖长江流域。

“《指导意见》提出，在长江、黄河等重要河流探索开展横向生态保护补偿试点。”王毅分析，希望将来制定的长江经济带生态环境专项规划里面能够明确长江流域横向生态补偿试点地具体范围和要求。

第四，开展生态文明先行示范区建设。全面贯彻大力推进生态文明建设要求，以制度建设为核心任务、以可复制可推广为基本要求，全面推动资源节约、环境保护和生态治理工作，探索人与自然和谐发展有效模式。

根据发改委等六部委发布的生态文明先行示范区名单，长江经济带的云南、贵州和江西以及湖北省宜昌市等多个省市区县都为生态文明先行示范区。

尽早提出长江流域统一监督管理新体制

根据《规划纲要》，国家将加快制定生态环境保护、岸线资源利用等专项规划。

推动长江经济带发展领导小组办公室负责人介绍，国家将统筹加强流域管理。切实做好流域统筹协调、相互配合、部分职能和任务整合等工作，加强水资源、水环境、岸线、航运等方面的监督管理，加大执法力度，严厉查处违法排污、岸线乱占、“黑码头”、非法采砂等问题。研究论证并尽早提出长江流域统一监督管理新体制。

中科院南京分院院长周健民对21世纪经济报道记者介绍，长江流域必须要有一个强力的机构来管理。目前能够管长江的部门有十几个，然后沿江有几十个政府，需要做大量的协调工作。

周健民建议，首先，创建流域管理与行政区域管理相结合的新体制，明确流域管理机构的宏观管理职能和直接管理职能；其次，确立流域管理与区域管理相结合的行政新关系；第三，确立流域管理机构应有的权威，如确立流域机构的政策法规职能，环境影响评价职能，审批责权或初审责权以及立项管理、资金管理等。

同时，推动长江经济带发展领导小组办公室负责人介绍，国家将强化法律保障。深入贯彻全面依法治国战略部署，建立健全长江经济带生态环境保护法律体系，规范和约束各类利用自然资源的行为，使长江生态环境保护有更严格的法律保障。

对此，周健民分析，应尽快制定《长江法》，这将是实行长江流域统一管理的综合性基本法律。

其主要内容应包括：确立长江管理的基本原则；确定流域管理的相关主体及其责权利关系；按照地表水和地下水统一管理、水量和水质统一管理、取水用水与污水排放统一管理的原则，对规划、防洪、取水、调水、水保、土保、水政、水文、河道、堤防、边滩、蓄滞洪区等等方面的管理作出明确规定。

“特别是对长江控制性水工程的投资、建设、运行以及长江流域的水污染防治、环境生态保护、产业规划和调整等方面的统一管理给出明确规定。”周健民建议。