编者按：2016年9月1日，住房和城乡建设部在山东省济南市召开全国城乡规划改革工作座谈会，分析城乡规划工作面临的新形势、新任务、新要求，研究推进城乡规划改革的总体思路，部署城乡规划改革重点任务。住房和城乡建设部副部长黄艳出席会议并讲话（以下内容根据讲话录音整理）。

同志们：

大家上午好！

当前，我们处于具体落实中央城市工作会议、中共中央国务院《关于加强城市规划建设管理若干意见》以及落实党中央、国务院提出的生态文明建设、建立空间规划体系等战略部署的重要时期，责任非常重大。我到住建部这四个月，跟城乡规划司、中国城市规划设计研究院、城市规划管理中心、城市规划学会、城市规划协会等单位进行了大量关于改革的探讨，并且到北京、上海、海南、江西等地做了大量调研。通过调研我们清醒地看到城市规划的制度性安排一定要改革，否则就实现不了中央的要求。今天非常高兴有机会跟大家一起讨论，在这个关键阶段，城乡规划改革的方向在哪里，改革的抓手是什么，如何才能牵城乡规划改革的牛鼻子，如何使规划作为龙头舞起来，这也是陈政高部长提出的一个问题。我们要聚焦最急迫的工作，确保能够接得住、对得上中央的改革要求。

一、落实中央精神，推动规划改革

中央城市工作会议后，各省、自治区、直辖市及一些城市的党委、政府也都召开了城市工作会议，把中央城市工作会议对城市规划的要求落实在当地党委、政府的工作计划中，这是一个非常好的大环境。我们要借助这个环境，把一些关系到城市规划改革的具体工作落到实处。首先，我跟大家重温一下中央的要求。

（一）中央对城市规划改革的要求

2013年11月，中央城镇化工作会议提出，“建立空间规划体系，推进规划体制改革，加快规划立法工作。城市规划要由扩张性规划逐步转向限定城市边界、优化空间结构的规划。城市规划要保持连续性，不能政府换一届、规划就换届。编制空间规划和城市规划要多听取群众意见、尊重专家意见，形成后要通过立法形式确定下来，使之具有法律权威性”。

2014年，习近平总书记在北京市规划展览馆考察时强调：“城市规划在城市发展中起着重要引领作用，考察一个城市首先看规划，规划科学是最大的效益，规划失误是最大的浪费，规划折腾是最大的忌讳。”

2015年12月，中央城市工作会议提出 “统筹规划、建设、管理三大环节，提高城市工作的系统性”“要综合考虑城市功能定位、文化特色、建设管理等多种因素来制定规划。规划编制要接地气，可邀请规划企事业单位、建设方、管理方参与其中，还应该邀请市民共同参与”。城市工作会议还提到，“要在规划理念和方法上不断创新，增强规划科学性、指导性。要加强城市设计，提倡城市修补，加强控制性详细规划的公开性和强制性。要加强对城市的空间立体性、平面协调性、风貌整体性、文脉延续性等方面的规划和管控，留住城市特有的地域环境、文化特色、建筑风格等‘基因’。规划经过批准后要严格执行，一茬接一茬干下去，防止出现换一届政府、改一次规划的现象。”“要提升规划水平，增强城市规划的科学性和权威性，促进“多规合一”，全面开展城市设计”。

（二）中央对建立国家空间规划体系的要求

2012年11月，十八大提出“优化国土空间开发格局。促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度，生态空间山清水秀”“加快实施主体功能区战略，推动各地区严格按照主体功能定位发展，构建科学合理的城市化格局、农业发展格局、生态安全格局”。

2013年11月，十八届三中全会提出“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”“健全自然资源资产产权制度和用途管制制度。”“建立空间规划体系，划定生产、生活、生态空间开发管制界限，落实用途管制。”

2013年12月，中央城镇化工作会议提出，“建立空间规划体系，推进规划体制改革，加快规划立法工作。城市规划要由扩张性规划逐步转向限定城市边界、优化空间结构的规划。城市规划要保持连续性。”

2014年3月，《国家新型城镇化规划》提出“加强城市规划与经济社会发展、主体功能区建设、国土资源利用、生态环境保护、基础设施建设等规划的相互衔接。推动有条件地区的经济社会发展总体规划、城市规划、土地利用规划等‘多规合一’”“保持城市规划权威性、严肃性和连续性，坚持一本规划一张蓝图持之以恒加以落实，防止换一届领导改一次规划。”

2015年9月，《中央生态文明体制改革总体方案》提出建立八项制度，推进生态文明领域国家治理体系和治理能力现代化，其中就有建立空间规划体系。

2015年12月，中央城市工作会议提出“要推进规划、建设、管理、户籍等方面的改革，以主体功能区规划为基础统筹各类空间性规划，推进‘多规合一’”“要提升规划水平，增强城市规划的科学性和权威性，促进‘多规合一’，全面开展城市设计，完善新时期建筑方针，科学谋划城市‘成长坐标’。”

2016年2月，《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》要求，“依法制定城市规划。城市规划在城市发展中起着战略引领和刚性控制的重要作用。”“增强规划的前瞻性、严肃性和连续性，实现一张蓝图干到底。”“加强空间开发管制，划定城市开发边界，优化城市空间布局和形态功能，确定城市建设约束性指标。”“改革完善城市规划管理体制，加强城市总体规划和土地利用总体规划的衔接，推进两图合一。在有条件的城市探索城市规划管理和国土资源管理部门合一。”

通过梳理，可以看出中央对建立国家空间规划体系的思路越来越清晰，要求越来越具体，一是把生态文明放在突出位置，实现国土空间开发格局的优化；二是空间治理体系由空间规划、用途管制、差异化绩效考核等构成；三是空间规划以用途管制为主要手段，以空间治理和结构优化为主要内容；四是下一步要通过规划立法、统筹行政资源，实现国家治理体系的现代化。

（三）当前城市规划的突出短板

对照习近平总书记对城市规划改革的要求，对接国家空间规划体系的建立，目前城市总体规划还存在一些突出的短板。

一是缺乏市县全域层面的空间统筹。市域有规划区内外的划分，规划编制和管理上都集中关注中心城区，对市域范围的城镇空间没有界定，市域城镇体系规划缺乏空间约束性内容。规划区外的县城、城镇、开发区没有规划统筹、没有刚性管控要求。“重城轻乡”，只规划和管理城镇建设用地，对农村集体建设活动引导和管控不足，城乡“两张皮”造成城乡结合部混乱、集体建设用地泛滥、违法建设蔓延、城市环境恶化等乱象。

二是事权划分不清。城市总体规划编制内容繁多，刚性管控内容不清，审查审批重点不突出，审批内容和编制、管理、监管内容脱节，国务院、省、市、县和镇各级对于城市规划的事权划分不清。

三是城市总体规划的刚性约束、层级传递不足。目前，控规“架空”总体规划，详细规划违反总体规划的情况比较普遍，总体规划的一些要求和刚性约束没有体现在控规中，底线控制刚性不足，造成城市规划大格局大原则无法实现。必要的专项内容刚性不清、指导不明、过于偏重技术，各类专项专业规划“肢解”总体规划，以总体规划为基础的督查机制在事权模糊中进行，成效欠佳，“管得太多太死”与“管不住”并存。

四是城市总体规划实施缺乏公众、同级人大、上级政府监督的路径和手段。总体规划以十年或二十年为长远目标，但在政府以年度计划配置资源和考核的制度中失语，没有提供规划实施过程中可以监督的路径，使得十年规划被年度计划“肢解”。总体规划中缺乏指标体系的建立和管理，使得民生和城市质量的改善大大落后于城市扩张，公共服务设施、交通市政设施、城市生态环境建设不同步。

五是城市总体规划的审批效率低下。总体规划审批周期长，例如国务院审批的108个城市总体规划，规划成果全部报批，把“规划成果”等同于“规划审批内容”，编审不分，导致审查内容繁多、审查耗时过长，按审查意见修改也耗时过长。

六是根据总体规划直接编制控制性详细规划造成城市“碎片化”。特大或超大城市功能分布、空间布局、公共资源配置等需要在片区和单元上先统筹落实和配置，目前规划体系中缺乏这个层次的统筹平台，造成城市在规划实施和建设中的整体性、系统性、协同性出了问题。

同时，我们也应该明确地看到，在空间规划体系建立中，城市规划行业有很扎实的基础：一是有明确的法制基础保障和支撑；二是建立了较为系统的规划编审与管理机制；三是在市县层面打下了坚实的基础；四是培养了大批专业技术管理人员队伍；五是有较为完善和成熟的学科体系。

二、突出工作的重点，落实改革的任务

城市规划改革的目标是对接国家空间规划体系的建立，抓紧时间落实中央提出的具体要求，“树威信、补短板、增能力”，要抓住三个重要突破口开展工作：一是改革城市总体规划“编审督”制度，二是建立城市设计制度，三是建立完善城市修补生态修复的规划制度。

（一）改革城市总体规划“编审督”制度。

1.改革城市总体规划制度的思路。

改革规划编制的理念、内容和方法。城市规划要做到市域全覆盖，划定城镇空间、生态空间、农业空间，明确城镇开发边界，实现以城镇建设用地和农村建设用地“两图合一”为主的两规合一。通过制定规划目标、指标、划定刚性边界、分区管控的方式，实现总体规划的战略引领、底线刚性约束。重要专项规划简化提炼为明确刚性要求和管控内容，比如交通、历史文化保护等是总体规划重要的组成部分，不要当做一般的专项规划。总体规划内容要“条文化”，做到内容清晰明确，可实施、可评估、可考核、可监管。

改革规划审批内容、程序和方法。编制内容和报审内容分离，清晰界定各级政府的规划事权，明确上级政府重点管控内容，并就此进行审批并监管，通过精简上报内容，简化和规范程序，提高审批效率。这不仅对国务院审批的108个城市而言，各省、自治区住房城乡建设厅要抓好各自省政府审批城市总体规划的编制和实施管理工作，建立和完善层级规划管理体系。

建立规划实施监督的机制、路径和方式。一是建立审批机关、同级人大、社会公众对城市总体规划实施情况的监督联动机制。二是通过总体规划目标的指标化，建立可以每年监督总体规划实施情况的“体检表”，强化总体规划强制性内容的落实和刚性传导。通过各层级的城乡规划，使总体规划的强制性内容可分解、可落实、可考核，推进规划建设监管相统一。

2.改革城市总体规划制度的具体方法。围绕“一张图、一张表、一报告、一公开、一督查”，在城市总体规划编制、审查审批、批后监管三个环节上精准发力，形成“五个一”的规划制度和相应的管理机制。

“一张图”是指城市总体规划的空间布局和空间管控图。通过绘制“一张图”实现对城市规划市域全覆盖，划定生态空间和城镇空间及开发边界，明确需要保护的空间和可以建设的空间，作为城市总体规划和土地利用总体规划“两规合一”的重要标志。

“一张表”是指城市总体规划的核心指标体系，选择城市规模、土地产出效率、社区综合服务、城市路网密度、绿地率等反映经济、社会、文化和生态文明建设的指标，明确预期性、约束性和时序要求，作为“多规融合”的具体体现。

“一报告”是指以“一张图、一张表”为核心的城市总体规划实施情况的报告。国务院审批城市总体规划的城市政府应将城市总体规划实施情况纳入政府工作考核内容，每年向同级人大常委会报告，每五年开展阶段性评估，并报上级审批机关备案，是落实同级人大对城市总体规划实施监督作用的有效途径。

“一公开”是指定期向社会公布城市总体规划的实施情况，重点是向社会公开“一张表”中的指标完成情况，通过“晒成绩单”，引导地方政府重视总体规划，督促城市政府实施好、落实好城市总体规划，切实将城市总体规划实施对社会公开并接受公众监督。

“一督察”是指上级审批机关对城市总体规划的实施开展督察。围绕城市总体规划实施的重点，特别是重要指标“一张表”完成情况，上级审批机关将适时开展专项督察或重点抽查。同时，通过派驻城市的规划督察员，利用遥感监测手段等，对“一张图”的空间管控底线等进行督察，及时发现和纠正问题，强化政府的层级监督。

最后要建立规划管理的数据平台，完善城市规划基础信息数据库，建立科学的信息管理系统，加强与相关部门的联系，统筹整合各类规划，衔接基础数据、分类标准和用地边界，形成协同管理的统一平台。借助平台理顺规划管理体制和工作机制，创新规划管理模式，推动规划审批“放、管、服”改革，实现管理、审批和监督全过程的动态跟踪和实时监控，提高规划行政管理效率和水平。

3.改革城市总体规划制度的相关文件。针对城市总体规划编制、审查和监管，研究起草了《城市总体规划编制审批办法》（修订稿）《城市总体规划审查和修改工作规则》（修订稿）《城市总体规划实施评估和监督检查工作办法》（征求意见稿）三个待议文件。这三个文件建立了城市总体规划系统性改革的制度，目标一致、各有侧重、相辅相成，贯穿了从规划编制、审批、修改到实施评估、监管的各个环节。同时，为指导各地做好2030年新版城市总体规划编制，按照《城市总体规划编制审批办法》（修订稿），并借鉴北京市、上海市2030、2040年城市总体规划上报成果，起草了《城市总体规划法定内容及说明》（2030年版），供各地参考。

4.城市总体规划改革具体工作要求。一是加快出台总体规划改革的三个文件；二是已经开展省、市县空间规划或多规合一试点的地方，按照总体规划和空间规划对接的要求抓紧修改完善；三是已经开始编制2030年城市总体规划的城市按照新的要求编制；四是各省住建厅、国务院审批总体规划的108个城市，要按照新要求启动新一轮城市总体规划修编的基础工作，为中央要求的空间规划和2030年总体规划编制做准备。

（二）建立城市设计制度

建立城市设计制度的背景。中共中央、国务院《关于进一步加强城市规划建设管理工作若干意见》专门提到增强城市特色，加强城市设计。城市设计是改变千城一面、彰显特色风貌的有效工具，是塑造地域性、地域特性、民族特征和时代风范建筑的有效途径。推进城市设计要加强制度化建设，使城市设计真正成为管控手段，所以今天也专门请了我部法规司的同志到会。目前，很多地方城市设计工作做得很好，包括天津、宁波等，例如宁波东部新城以城市设计作为管理依据，效果很好。城市设计对于不同区域的管控要求都不一样，例如老城区、风貌协调区，还有一些重要街道和特殊功能区。城市设计对管理精细化的要求非常得高，各地要积极稳妥推进。

2.关于《城市设计管理办法》。制订《办法》的目的：为积极稳妥推进城市设计工作，完善城市规划与建设管理。一是明确工作定位。城市设计是城市规划工作的重要内容，是落实城市规划、指导建筑设计、塑造城市特色风貌的有效手段。通过城市设计，从整体平面和立体空间上统筹城市建筑布局、协调城市景观风貌，体现城市的地域特征、民族特色和时代风貌。二是明确工作原则。城市设计工作应当贯穿于城市规划建设管理全过程；遵守国家有关法律法规，符合上位规划和相关标准；应当尊重城市发展规律，坚持以人为本，保护自然环境，传承历史文化，优化城市形态，创造宜居公共空间；根据所在城市的经济社会发展水平、资源条件和管理需要，因地制宜，逐步推进。

编制城市总体规划，应当设立专门章节，确定城市风貌特色，优化城市形态格局，明确公共空间体系，建立城市景观框架，划定城市设计的重点地区。历史城区、历史文化街区、重要的更新改造地区，以及城市中心地区、交通枢纽地区、重要街道和滨水地区等能够集中体现和塑造城市文化、风貌特色，具有特殊价值、特定意图的地区，应当被划定为城市设计的重点地区。重点地区必须开展城市设计，要从塑造景观特色，明确空间结构，组织公共空间，协调市政工程等方面，提出建筑高度、体量、风格、色彩等控制要求，并作为该地区控制性详细规划的基本依据。重点地区以外地区在编制城市控制性详细规划时，应当因地制宜明确景观风貌、公共空间和建筑布局等方面的原则要求。

3.工作要求。第一，各城市要分层次有重点开展城市设计。既考虑城市整体格局，也考虑局部地区空间形态；既要研究城市风貌特色总的定位，也要谋划一些重要街道特色。把城市中最能代表城市文化、景观风貌、景观意图的地区确定为城市设计重点地区，将其城市设计作为详规依据，其他地区不要求单独编制城市设计。第二，要总结已有实践经验，有效使用好城市设计这个规划手段，避免“铺地毯”式的工作方式。既要总结本城市已有的经验，也要学习其他城市的成功做法，针对实际问题和需要，鼓励因地制宜开展工作。城市设计要针对不同实施主体，城市设计的深度、管理方式都有所不同，防止过度 “消费”而降低城市规划的权威性和严肃性。

（三）建立完善城市修补生态修复的规划制度

1.建立城市修补生态修复规划制度的重大意义。在我国由外延扩张粗放式发展转向内涵集约高效发展的重要阶段提出城市修补、生态修复，是城镇化和城市发展转型的重要标志，是落实中央关于“城市规划要由扩张性规划逐步向限定城市边界、优化空间结构的规划”“提倡城市修补”的具体工作。城市修补、生态修复是今后很长一段时期城市规划工作的主线和主导方向，是“优化存量”和补齐短板的重要方法，是促进城市规划建设“以人为本”“生态为先”的主要舞台，体现了城市发展模式的转型、治理方式的转型。

2.城市修补、生态修复的理念。城市生态环境修复是全面综合的系统工程，必须强调系统性，城市内的生态环境具有生态安全性和惠民性双重要求。城市修补不仅是城市空间、环境的修补，更是城市功能的修补。城市修补不仅是建设工程，更是社会和谐和社区共治工作。规划应该以新的方式方法面向社区和居民，必须和社区和市民直接沟通。城市修补和生态修复要结合城市文化传承和文化建构，增加和提升城市公共场所，保持适宜的街道尺度。要强调补城市短板，把城市基础设施、公共服务设施的欠账补上。城市修补和生态修复工作是加强“规划、建设、管理”一体化最好的实践平台。

3.工作部署。一推动开展“城市修补生态修复”工作，在城市规划建设中，根据生产生活需要，按照更新织补理念，对老旧城区、老旧小区采取设施改建、功能再造、环境整治和生态修复活动。二是研究出台城市修补、生态修复工作的指导意见。

三、近期工作要求

一是启动新一版城市总体规划编制工作，各省、自治区住建厅要指导本省、区内由国务院审批总规的城市，按照改革要求做好新一轮总体规划的组织编制工作，推动本省、区内总规改革，从编制、审批、修改到实施评估、监管全过程落实改革要求。已经编制完成总体规划的要补齐短板，没有编的要按新要求抓紧编制2030年的总体规划。

二是全面推动本地区规划改革工作，各地要切实推动城乡规划思路转变，认真配合部里做好四个方面十项任务改革落实工作，要发挥基层首创精神，因地制宜进行规划改革的深入探索。

三是做好行业的宣传培训工作，做好本地区规划编制、规划管理队伍的培训宣传，使他们及时准确了解城乡规划改革动向，在全行业内上下同心，形成合力。

同志们，城乡规划改革的号角已经吹响，落实中央城市工作会精神，构建国家空间规划体系，城乡规划工作要顺势而为、锐意进取，通过全流程、全方位的改革，使城乡规划真正成为落实生态文明建设的基础保障、建设宜居城市的战略引领、推进治理体系和治理能力现代化的重要途径。住房城乡建设部将和大家一道，齐心协力，把城乡规划事业推向前进！