24年后的上海将变成什么样？

10月20日召开的十届市委十三次全会，专题审议《上海市城市总体规划（2016—2040）（送审稿）》。规划提出，到2040年，上海要建成“卓越的全球城市，国际经济、金融、贸易、航运、科技创新中心和文化大都市”。

时隔近20年再度编制的这部城市总体规划，究竟透露出哪些变化？与会的市委委员、市委候补委员以及列席人员又提出了哪些真知灼见？

从单向到“三维” 城市性质的飞跃

“这个规划起点很高。”市委委员、闵行区委书记赵奇说，“定位卓越的全球城市，既符合中央对上海的总体要求，又呼应了上海人民对未来生活的期盼，也很好地结合了历史与现实。”

历史上，上海先后编制过四次城市总体规划，最近一次总体规划完成于2001年。当年国务院批复的《上海市城市总体规划（1999—2020）》，首次明确上海建设社会主义现代化国际大都市和国际经济、金融、贸易、航运中心之一。

不难发现，在“四个中心”的基础上，“上海2040”描述的城市性质，进一步增加了“科技创新中心”和“文化大都市”，并定性为“卓越的全球城市”。

“过去制订规划习惯于侧重经济这一个维度，但这次强调了经济、科技和文化三个维度。这是一个重大的转变。”全程参与“上海2040”编制的市委委员、市规划国土资源局局长、党组书记庄少勤在审议时回忆，确定这样的城市性质，并由此提出“创新之城、人文之城、生态之城”的城市愿景，来自对包括本地居民、来沪人员和外籍人士的多方调研，并经过国家部委和上海方面的长时间讨论。

市委委员、市政府副秘书长、市国资委党委书记、主任金兴明则表示，整部规划“十分注重城市核心竞争力的培育”，创新、人文、生态的“三维构架”，“既对标国际，又有上海特色”。

多位市委委员都认为，强调三个维度尤其是纳入文化维度，符合当今国际趋势——纽约、伦敦等全球城市在强化经济等硬实力同时，均更加注重培育文化软实力；国际公认的“全球城市”概念，也包含“国际文化的交流中心、具有独特人文精神的城市”内涵。

中共中央政治局委员、上海市委书记韩正在全会闭幕讲话中强调，对今天的城市而言，文化是软实力，更是硬实力；文化传承与发展，是体现城市竞争力的核心资源。

“我们的花园洋房全世界有，石库门只有上海有，这些历史遗产是我们这座城市的重要财富。”市委委员、上海证券交易所理事长、党委书记吴清说。

另一方面，创新更是当代城市竞争力的核心要素。“上海是有创新基因的”，市委委员、宝钢集团有限公司党委书记、董事长徐乐江说，在明确了建设具有全球影响力的科技创新中心这一目标后，上海更要把握信息社会的创新机遇，推动产业内涵发展。

而在庄少勤看来，唯有将经济、科技、文化三个维度完美融合，一个全球城市才能真正称得上“卓越”。“卓越城市再不是单一的。”他说，“这是对城市性质认识的一次飞跃。”

从“扩张”到“留白” 发展路径的转型

另一个飞跃，来自规划的写法。市委委员们注意到，交付审议的规划文本中，有不少划有下划线的句子被注明为“强制性内容”。这其中，不乏“全市规划建设用地总规模控制在3200平方公里以内”、“划示城市开发边界范围不超过2800平方公里”、“一类和二类空间作为禁止建设区”等严格表述。

这是“上海2040”不同以往的又一特点：从传统规划的鼓励扩张，转向更为强调约束和边界。“除了告诉你怎么做，还明确了什么不能做，这是过去少有的。”市委委员、嘉定区委书记马春雷说。

在他看来，规划中多处强调的“底线约束、内涵发展、弹性思维”，完全符合五大发展理念；而强调人口、土地、安全、环境四条底线，和生态保护红线、基本农田保护红线、城市开发边界和文化保护控制线等四条“红线”，更为各级操作者提出了明确的警示。

市委委员、松江区委原书记盛亚飞坦言，在规划方面，上海曾经走过弯路，有过教训。“上世纪50年代，我们把好多马路都堵死了，搞街道工厂；上世纪90年代初，我们见缝插针，挤占绿化建房子，带有扩张性的规划，导致城市建设以提升GDP、扩大建设用地为目标。”

如今，更明显的“做减法”意图，体现出发展观念的深刻转型。

市委委员、市国税局、市地税局局长过剑飞说，现阶段的城市规划，就怕越加越多、越填越满，而做“减法”则是考虑长远的清醒之策。市委委员、杨浦区委书记李跃旗则表示，规划提出了规划建设用地“负增长”目标，显示了上海花力气解决影响城市长远发展突出问题的决心和信心。

相应地，“留白”成为会场内被反复提起的另一个新词。

规划明确，将建立空间留白机制，对规划的建设用地，也要预留重大事件、重大项目的用地选址，加强规划控制，以应对未来城市发展的不确定性。

“在暂时看不清的地方注意留白，可能对人口规模控制、疏解大都市非核心功能，对建设卓越的全球城市都是有帮助的。”过剑飞说。

“留白”怎么做，减法如何做得得体、有度，需要在实施过程中认真考虑。市委委员、上海建工集团股份有限公司监事会主席周平说，规划提出土地减量化显然站位很高，而土地怎么减量，不同地区应分类施策，“减量的重点在郊区的工业园区，把不符合卓越城市发展的产业转移出去，但也不能一刀切，要保留部分工业，打造先进制造业高地。”

从“CBD”到“CAZ” 人本理念的浮现

与此同时，一个显著的差别是，“上海2040”不再强调人们熟悉的“中央商务区”（CBD）概念，取而代之的是一个新词：“中央活动区”（CAZ）。

根据规划，上海将打造由“城市主中心（中央活动区）-城市副中心-地区中心-社区中心”组成的公共活动中心体系，成为城市核心功能的重要载体。其中，中央活动区是包括小陆家嘴、外滩、人民广场、世博-前滩-徐汇滨江地区、中山公园、北外滩、杨浦滨江等区域的连绵地区，面积约71平方公里，是全球城市核心功能的重要承载区。

从“CBD”到“CAZ”，概念变化意味着空间布局和功能的重构——传统单一功能的商务区，将成为功能更综合的区域。据上海市委副书记、市长杨雄的说明，“中央活动区”融合了中央商务区、中心商业区、休闲娱乐区等功能，其功能“将更突出人的体验与活动”。同时，中央活动区较之中央商务区的区域面积更大，亦有利于防止功能过于集中，导致潮汐式的交通拥堵。

在不少与会者看来，规划中的这个变化，折射的是一种理念革新。“本次规划强调了‘以人为本’，把人的感受充分体现出来。”市委委员、市政府副秘书长黄融说。在市委委员、市政府副秘书长、浦东新区区委副书记、区长翁祖亮看来，空间布局和功能的调整，目的也是为了人的幸福感和获得感。“城市功能优化之后，人们不需要把大量时间花在路上，这就是一种获得感。”

以“9+5+2”为格局的城市副中心布局，也体现了提升市民体验度和获得感的要求。庄少勤介绍，“上海2040”打破原先层级式的城郊布局，替之以网络化、扁平化的布局，由主中心和16个城市副中心构成新的城市网，其潜在的要求之一，就是推动产城融合。换言之，即便地处远郊，城市副中心的公共资源配置也参照大城市标准，使得居民就近就能享受公共服务，并将就业与居住充分融合。

而在马春雷看来，产城融合，恰是提升城市宜居度和人本原则的重要基础——对今天的郊区新城尤其如此。“如果一个地方的百姓要真正安居乐业，创新创业，就必须做到产城有机融合，而产城融合的本质是城市功能问题。”他说，“今天郊区新城的产业发展还可以，但城市功能跟中心城区相差太远。如果我们的副中心都有了近似中心城区的服务功能，居民自然而然会愿意留在这里，疏解中心城区压力也将水到渠成。”本次规划修编中，突出以人为中心，注重人民生活质量的提高，各项指标修订围绕着人们生活、工作环境的改善而进行。规划第一次明确提出要建成国际文化大都市，特别强调在城市发展过程中，提升城市文化品质，对每10万人拥有的博物馆、图书馆、演出场馆数量等都作了细致要求，满足市民对文化设施的需求，“这些内容写进规划，对老百姓来说获得更多的文化体验将会更便利。”