中国城市规划学会副理事长兼秘书长石楠、国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心主任李铁共同探讨“更好的公众参与，更好的城市规划”这一话题，与大家分享作为城市管理者、城市决策者、城市规划师以及城市居民，对于城市规划和城市发展决策过程中公众参与问题的思考。

两位专家从各自丰富的实践经验出发，探讨了城市规划和公众参与的主体、对象、评价标准以及相互关系等问题，同时强调了公众参与在中国城市化发展不同阶段的地位和作用，讨论了实践过程中遇到的问题与困惑，更进一步探索未来公众参与的范围与形式。通过会客厅关于“更好的公众参与，更好的城市规划”的讨论，得出西方国家经过几十年的探索，公众参与已经发生发展到现在相对成熟的阶段，而在中国公众参与目前仅仅处于起步时期，虽然取得了一定的经验，但仍需要不断积累实践，在理论和实际操作层面加深研究，不断改革，积极推进公众更好的参与到城市规划和城市发展决策过程中来。

公众参与在我国的特殊性和必要性

石楠：对于公众参与在中国现在的发展阶段出现的问题，我有几个基本的观点：一个就是公众参与肯定是必须的；第二我们不可能指望一个人或者某一个方面指望单兵出战，能够超越整个社会的发展进程，必须是一个整体的渐进式的整体的改善，才有可能做得到。

从历史上来看，中国的规划工作具有保密的传统，不允许公开，更谈不上公众参与。而现在，是规划需要公开的，也就需要公众参与，这个转换需要一个过程。另一方面来说，我们处于快速发展时期，很多事情需要快速决策；再者，我们传统上高度政治化，有很多高度机密化内部性的政府决策。公众参与如要往前走，有很多障碍，只能一步一步改善。

李铁：这个事情分为两方面来看，毕竟三十年的城市化进程使我们看到了高速发展，高效决策给中国的城市化带来巨大的推动作用。如果没有这种特殊历史时期，特殊决策方式，特殊的调动资源的能力，我们恐怕很难能有今天的发展成果。

另外一方面，随着经济的发展，人对生活的要求提高了，同时人们的观念也有很大的变化，我们也看到了高效发展虽然带来经济高速增长，和城市的高速扩张，但也带来很大问题。

所以，如果这种决策没有制约，仅仅是决策者一拍脑袋，然后一批规划师去附和去论证，这个决策往往也会出问题，会导致大量的资源浪费，也会导致我们现在城市发展中和居民生活中的问题得不到解决，最后将引发一系列的社会矛盾。

因此公众参与是必要的。

怎样是“更好”的规划和“更好”的公众参与？

石楠：更好的规划，我觉得首先牵扯到是谁来评价这是一个更好的规划。现在一个很大的问题，就是做出这种评判的人，并不是规划本身的主人。规划是谁的？规划不是市长的，不是规划师的，规划是市民的规划，是生长在这儿，生活在这儿，这些老百姓的——不管有没有户口、流动人口、或是固定居住的原住民——这是他们的规划。专家可以评判规划是否在经济上可行，是否符合城市发展的规律，是否能够结合本地特点，但如果老百姓不接受，那么这个规划肯定不是一个好的规划。

其次，我们目前这套规划评价体系必须要改变。现在的规划评价体系，从程序的设计到审批过程，基本上没能使百姓充分进行参与，还是处在一个相对封闭的政治或技术圈以内。如何从机制上能够让更多的公众参与进来，这可能是我们要做的一个制度设定的最核心的方面。

李铁：我理解的规划，是要结合我国现有的国情来考虑。从规划自身角度来说，是对公众资源的分配，按照计划方式，特定的方式来再分配。怎么让规划更好，就一定要因人因地而异，因时代而异，因人的理解而异。

公众参与的主体

李铁：现阶段我国不可能实现全部公众投票参与，但是至少精英阶层和规划师作为一个独立群体的参与，和对决策者的限制，应该是目前公众参与最好的结果，也是缓解社会矛盾、使民生得到进一步改善、使城市发展按照良性的轨道运行、符合经济社会发展规律的必然之路。

石楠：规划是谁的？不是市长的，不是规划师的，而是老百姓的。

公众参与的内容

石楠：成功的公众参与能够辅助决策，减少失误。但我们现在很多时候大家希望讨论的话题，并不是真正适合公众参与的话题。比如技术性很强的内容就不适合进行公众参与。所以一定要挑选非政治决策层面、非技术决策层面，又与老百姓关系非常密切的事务让大家来讨论、参与。如出行问题、空气污染问题、价格问题等等涉及民生的具体问题。而这个领域往往在以往的规划过程中，是我们听得不够多的。

李铁：从规划本身来讲，包含很多科学性、技术性的内容，公众无法参与。规划必然涉及民生，规划中很多内容涉及到公众的切身利益，那么一定要有被涉及相关利益的公众来参与。

微博等新技术对公众参与的意义

李铁：微博在加强公共服务和社会管理上有很大的积极作用，但微博的参与群体是有限的，一定是社会白领和知识群体。其一，能够随时上微博的设备表明其一定的收入水平，再者，要用140字简明扼要表达自己的想法，也要有一定的文化程度。因此从规划公众参与的问题上，我想恐怕微博还是不够的。因为仅一个城市来讲，还有很多外来人口。而恰恰这个农村进城的流动人口，在城市规划中没有占据有利的位置。他们怎样表达他们在居住和就业方面的基本需求。农民工看微博的肯定很少。如果把城市放大成一个管辖区，那农民在这方面表达的能力更少。在这个过程中，微博的作用可以得到部分承认，它能发挥精英群体对城市决策的监督和约束作用，但是很少能反映更多的广大农民和城乡流动人口的需求。

石楠：我是一直认为，微博相对来讲，范围还是相当局限的。微博作为一个技术工具，能让我们每一个能用得起的人都成为一个记者，这是一个非常大的作用。就是当我们每个人都成为一个社会观察者，都成为一个发现问题并揭露问题的角色的时候，这个影响力就会很大。当每个人都成为记者的时候，我们每个人都要承担一份社会责任，不要把微博的发布变成发泄，要学会从解决问题的角度提有建设性的观点。

规划师在公众参与中的角色转换

石楠：我认为规划师是一个助产士的角色，作为政治家也好、老百姓也好，对自己的城市未来是有想法、有愿景的，只不过是不能拿专业技术指标，方案图纸表达出来。如果没有助产士，孩子照样可以生出来，但可能死亡率会比较高，所以为了减少这种问题，让它更持续安全健康的发展，需要助产士这个行业。但不能因此就说这个孩子是助产士的，这个孩子还应该是老百姓的。规划师的角色，更多的是属于一个拥有专业知识，善于对城市的未来进行分析，善于把老百姓和政治决策者的愿景表达出来，并且设计出切实可行的路径，让规划结出硕果。

规划师的必备条件有三：第一，技术是第一位的，是规划师的“立身之本”。第二，规划本身是一项公共决策，要使大家都认可并遵守，这要求规划师对国情和城市发展态势有基本的了解，所谓“基本的整治觉醒”。第三，碰到利益矛盾，规划师必须在决策者面前坚守自己的道德底线。

李铁：规划师是一个特殊的利益群体，在我国，首先规划师要受到政府的制约，不能像国外规划师那样独立于决策利益体系之外。其次，规划师有盈利需求，有时又会服从于经济利益的驱动。第三，中国的城市规划属于理工科，但现在的城市规划是多学科的组合，因此在社会经济层面，城市规划师往往不能做出有效判断。在这样一种尴尬境地之下，中国的规划是要想做好“助产士”的角色，往往需要既得利益群体和决策者放弃短视行为，牢记自己是为一个开放的、人口可以自由迁徙流动的城市在做规划，努力尽到自己的职责。

公众参与的阶段与具体做法

石楠：公众参与基本上按照城市化发展进程氛围几个阶段：第一阶段，“不参与”，就是忽视公众的阶段。城市化率速度50%以下时，快速决策阶段，政治精英和技术精英起到很大作用。第二阶段，“象征性参与”。出现在城市化速度50%--70%，城市化率增速降低之后。第三阶段，“自制性参与”阶段，对映于城市化发展处于较高水平的稳定阶段之后。现在我国处于第二阶段稍微往前走一点的阶段。

李铁：现在政府在做决策时也开始广泛地征求意见，但真正地形成公众利益的参与，还有很多内容要做：第一，规划文本要简化、大众化，涉及到民生的问题要做到通俗易懂。第二，政府要及时发布信息，要通过精英阶层监督政府决策行为并及时反馈信息，来进行决策调整。第三，要考虑外来人口为代表的弱势群体的利益。这都需要我们在制度上进行一系列的改革。公众参与问题的解决，仍需要政府和精英阶层的不懈努力。