城市作为人口和各类资源的高度聚集空间，集中呈现了现代国家治理运行的方式和面临的主要问题。新型城镇化是实现中国现代化的战略性选择，［1］具有深远的经济社会影响。作为一个复合的变革过程，新型城镇化之“新”不仅在于它是一场超大规模、高速进行的人和土地的城镇化，还在于这是它与工业化、信息化、全球化等当代其他变革进程交织在一起相互推进的。从根本上说，新型城镇化的战略意义在于将“农业中国”改变为“城市中国”，重构了政治经济生活运行的空间，城市成为人们生产生活的主要场所、国家治理的主要对象和基本单位。

因此，只将新型城镇化视为经济增长的引擎、经济赶超的机会，必然会思维和行动上简单化，无法充分实现新型城镇化在经济社会发展中的战略功能。没有新型城镇化，就谈不上中国的国家治理现代化；不能推动国家治理的现代化，新型城镇化就是失效的城镇化。本文将从城镇化带来的空间重构入手，总结城市规划作为城市治理手段发挥的作用；然后分析在中国新型城镇化过程中，规划治理面临的问题；最后尝试提出，提升规划治理作用的若干措施。

一、城市化需要空间的规划治理

在本质上，城市是人类聚集的空间。无论是历史上的消费城市、生产城市和中介商业城市，其共同点就是“城市在相当大的程度上是一个异乡者的聚落”。由于人口的聚集，使得城市相对于乡村，就具有了人口规模大、密度高和个体的异质性强等特征，由此产生了一系列复杂多样的社会分工、社会关系、社会需求、社会问题以及相应的调控管理制度。［2］

尽管城市有着悠久的历史，但是现代城市的出现，才展开了城市化这个世界性历史进程。在当代，世界范围的城市化是最值得关注的现象之一，对社会生活的各个阶段都产生了深刻的影响。城市不仅是现代人的栖息地和加工厂，还是发动并控制经济、政治和文化生活的中心，它对社会生活的影响远远比城市人口比例所显示的要大。［3］城市已经成为文明的主导因素，城市的文化理念、生活方式以及制度建设在国家社会中具有空前强大的力量，“发达的治理一直是在城市中发生的”。［4］

在城市化的初期，城市的负面性充分暴露出来。随着人口的急剧集中，就业、住房、公共健康、公共安全、环境污染等问题困扰着各国政府，引发的社会矛盾、阶级冲突甚至威胁到政权的稳定和社会的团结。因此，从19世纪末期开始，伴随着城市化进程也出现了各种形式的城市改造和治理运动，以解决城市化中产生的问题，缓解城市中出现的各种矛盾，提升城市作为人类聚集空间的多重功能。

城市规划是从功能的角度来认识和利用城市空间的。一方面，城市承载着经济、社会、文化、政治等多种功能，另一方面可以对城市内部的空间进行功能性划分，以解决城市运行中出现的问题。1928年由欧洲一些建筑师组织的国际建协（CIAM）提出，城市化的实质是一种功能秩序，城市建设就是要把城、乡集体生活的各种功能组织起来。在城市建设中，起决定作用的不是美学的标准，而只能是功能的标准。城市建设的基本任务，就是组织居住、劳动和休息这三项功能。而城市规划具有组织集体生活的功能，重新分配土地是任何城市规划的基础。这些功能主义的思想成为1933年的《雅典宪章》的基本内容，并且通过柯布西埃的“明日的城市”、莱特的“广亩城市”等规划理念得到了充分体现，并成为20世纪上半叶规划思想的主流。对他们来说，城市规划，就是在改造城市、改造社会，创造出人类空间的新秩序，通过城市空间的功能划分，实现社会的和谐。彼得？霍尔评价说：当时的规划师们普遍认为，城市发展中只要有一套良好的总体物质环境设计理论和方案，其他的经济、社会乃至文化的一系列问题就可以避免。［5］

作为人群和各种资源的集聚空间，城市的复杂性远远不是规划本身能够应对的。随着城市化进程的加快，城市规划面对的不仅是尺度不断增大的新空间，还有复杂的旧空间。人口结构、种族关系、就业形态、政治制度、历史文化传承等多种因素共同影响着这些新旧空间的运行。只重视物质空间的规划，忽视经济社会政治文化等多种因素的约束，城市规划就无法达到预想的改造城市的目的，甚至会产生一些意想不到的社会政治后果。以美国的城市更新运动为例，在1949年通过的《住房法》的支持下，一些城市通过消灭低标准住宅，建造高质量住宅，来振兴城市经济，减少社会隔离。但是大拆大建式的方式破坏了城市的有机性和连续性，新的住宅产生了新的社会隔离。基于对大规模城市改造的教训，1975年，美国国会通过了《住房及社区发展法》，终止联邦政府资助的大规模城市改造计划，转向成立“社区发展基金”，赋予地方更大的自主性，推动社区的渐进式更新和改造。

对现代城市规划的反思，促成了城市规划思想在20世纪60、70年代的转型，人的需要、人和城市的关系得到更充分的考虑。同时，城市规划思想更加多元化。这些变化既反映了走过百年的城市化进程，充分展现了城市的复杂性和城市生活的多样性，也说明了城市问题的解决不可能单靠规划以及规划师，还需要考虑更多的因素和条件、更多的城市空间的参与者。扩大公众参与，重视城市规划对人与人关系的影响和调节，成为城市规划的重要理念。

1969年，英国的“公众参与规划委员会”（Committee on Public Participation in Planning）发表了《人与规划》（People and Planning）的报告，最早提出了公众参与城市规划的制度框架、参与程序以及方法手段。在英国、美国兴起了“社区建筑”、“社会建筑”、“社区改造中心”等运动。

1977年的《马丘比丘宪章》对《雅典宪章》发布以来世界范围城市化进程提出的新挑战给予了及时的回应，并对既有的主导性规划思想进行了全面的反思。《马丘比丘宪章》提出人与人的关系、人与自然的关系是城市规划需要关注的基本关系，城市是一个动态系统、有机系统。城市规划必须对人类的各种需求做出解释和回应，不是用功能分区将城市内部割裂开来，而是努力创造一个综合的、多功能的环境，提高人们的生活质量，促进人与人、人与自然的协调。因此，城市规划必须建立在各专业设计人、城市居民以及公众和政治领导人之间系统的、不断的互相协作配合的基础上。此后的《华沙宣言》（1981年）、《21世纪议程》（1991年）等重要文件，进一步发展了《马丘比丘宣言》中的规划理念，强调改进所有人的生活质量应当是每个聚居地建设的纲要，制定政策、规划和实施管理时，应当将经济、社会和环境因素综合在一起。

从现代城市规划理论和实践的发展来看，规划从来就不是单纯的对城市空间进行定位、划分、调整和改造的技术手段，而是带有强烈价值取向的，将城市空间作为可塑造对象，达成良好空间秩序的治理方式。更为重要的是，任何一种城市规划都深受文化、历史、政治、经济等因素的制约，结果造成了规划的“大杂烩”特点，只能对城市问题发挥应对性、修复性的作用。［6］城市规划的编制固然显示了决策者的立场和价值选择，而其实施效果往往取决于城市空间参与者之间的利益协调关系。而扩大城市规划的公众参与，限制政治权力与资本对城市空间的任意干预，改进城市的治理水平，日益成为现代城市规划理论和实践的基本共识。

二、新型城镇化中规划治理的弱化

中国虽然有着悠久的城市历史，但是城市化进程则是现代的产物，并且在中华人民共和国成立后经历了计划经济体制和市场经济体制的两次重大转变。对于城市的功能定位、城市化的路径选择以及城市规划的作用深受体制因素、国家发展目标、发展方式等因素的影响，也体现了整个国家治理的变化。

改革开放以来，城市化进程随着经济快速发展也在加速。在市场经济条件下，城市化的推动力量不单单是国家，还包括了寻求利润最大化的资本，对就业和生活质量有更高要求、流动性更大的劳动力以及追求本地经济增长的地方政府，这些力量的相互作用，不仅使依靠行政命令调控城市规模、引导城市化进程的做法无法达到预想的效果，也通过商业开发、公众参与、“经营城市”等多种实践活动丰富了对城市功能的认识。

进入21世纪后，中国城镇化快速发展。“十五”规划首次正式提出“城镇化”概念，提出走大中小城市和小城镇协调发展的多样化城镇化道路。在中国的语境下，城镇化比城市化有着更丰富的内涵，既反映了城市化的规模分层，也体现了城乡之间、城市之间协调发展的理念。2014年的《国家新型城镇化规划》将新型城镇化道路概括为：以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承。新型城镇化理念的提出，进一步延伸了协调发展的城镇化思路，将人作为城镇化的核心，将生态文明融入城镇化的全过程，并赋予了城市和城镇化传承文化的功能。

随着对城市功能定位和城市化路径选择认识的深化，城市规划应发挥的作用和面临的问题也更加清晰。2007年，《城乡规划法》通过，替代了1990年开始实施的《城市规划法》，将规划应用的范围从城市扩大到城市和乡村，并将规划的功能从“确定城市的规模和发展方向，实现城市的经济和社会发展目标”拓展为“协调城乡空间布局，改善人居环境，促进城乡经济社会全面协调可持续发展”。这种转变，既突出了城市应该具有的综合性功能、实现以人为本的价值诉求，也对规划在城镇化中的作用提出了新的要求。

在快速推进的城镇化进程以及复杂多样的城市生活中，规划只是调控这个过程和城市空间中社会经济关系的治理手段之一。一方面规划面对的是伴随着城镇化而日益多元化的利益主体及其对城市生活提出的更高期待和要求；另一方面规划作用的发挥又深受整个治理框架的限定和自身能力的约束，难以对城市空间及其内部关系进行技术性的整体性规定，使得规划愿景与规划执行之间经常处于高度的分离状态，削弱了规划的影响力以及整个城市治理体制的公信力。

具体而言，以下一些因素限制了城镇规划作用的充分发挥：

第一，热衷于发展建设的地方政府很容易将技术性的城镇规划工具化，将规划置于决策过程的中间，乃至最后环节，发挥其对决策的论证和执行功能，而非限定和指导功能。人们普遍承认，城乡规划带有很强的技术性：一方面规划是由“具有相应资质等级的单位”承担的，这些单位的资质经城乡规划主管部门依法审查合格，并取得相应的等级资质证书；另一方面，规划的具体编制者是经国务院城乡规划主管部门注册的规划师，在工作中遵守统一的技术规范标准，使用相应的技术设备。［7］规划成果完成后，要履行法定的批准和备案程序，才能实施。尽管如此，城镇规划的技术化并没有产生相应的权威性，反而导致其更容易被地方政府，特别是党政一把手操纵。有研究表明，即使原先主管城市规划，在任内积极维护城市规划的领导，担任城市主要负责人或者党政一把手后，不依据规划决策等等的现象也会不断出现，甚至更有过之而无不及。［8］之所以如此，一方面在于规划的主管单位只是政府系统中的一个专业性较高的职能部门，对于政府决策的影响力有限；另一方面，规划的具体承担单位与地方政府之间是“委托-代理”关系，为了获得规划经费以及日后的机会，很容易受到委托方意志的影响甚至主导，放弃规划的独立性，结果某些地方领导成为城市的“总规划师”，而规划专业人员沦为了“画图员”。另外，规划的专业性和技术化，增强了其编制过程的封闭性，也限制了公众对规划的参与和了解，为地方政府的随意行为创造更大的空间。

第二，治理体系中的“条块”关系，降低了城镇规划综合性作用的发挥。城镇规划是由相应层级的地方政府制定的，属于“块”的责任，但就垂直的“条条”关系而言，城镇规划的主管部门相对于其他政府职能部门无论是政治行政地位还是资源动员能力，都难以确保城镇规划在编制和实施过程中有更大的影响力。对于地方政府来说，负责经济社会发展规划的发改委承担着向上级争取项目的职责，负责土地使用规划的国土部门不仅实行了上级直管，而且能够帮助争取更多的用地指标，而城镇规划一旦编制后，反而约束了地方政府的行为，尤其限制了继任的地方领导人的选择。因此，地方政府在做许多重大决策的时候，往往不是主动地遵循既有的规划，而是想方设法绕开规划的限制，甚至修改或违反规划。而规划的编制和调整，也往往是围绕重大建设项目，成了由各项具体建筑项目组成的总平面图，无法体现规划的综合性和立体性。另外，各规划在各自的“条条”框架中编制，而实施又使用“政府负责、部门落实”的方式，出现了“条条”之间协调不力、“块块”之间关系混乱的局面，规划协调实施难以落实。

第三，城镇规划与其他重要规划之间缺乏协调，难以形成规划合力。除了城镇规划外，还有经济社会发展规划、土地利用总体规划、环境保护规划、主体功能区规划、生态功能区规划等。这些规划都有相应的政府职能部门负责，有上位规划的指导，形成了较为完善的编制和执行体系。尽管这些规划针对的是同一个空间的不同领域的发展和治理问题，但是存在着不协调、不衔接、不统一等问题。这主要表现在四个方面。首先，各主要规划的历史来源和基本理念不同。例如城镇总体规划来源于欧美国家城镇化基本稳定之后形成的技术体系，以西方城市化经验及其对城市的理解认识为重要参考标准，不可避免地带有西方的城市想象来看待中国的城市化；经济社会发展规划借鉴了苏联计划经济时期的五年计划，尽管在改革开放之后进行了重大改造，以指导性“规划”替代了指令性“计划”，但是依然采用项目方式来分配资源；土地总体规划出于粮食安全战略考虑，并且有着土地所有制和土地使用类型的支撑。至于其他产生更晚的规划，侧重点也各不相同。其次，这些规划编制的周期相差较大。例如城乡总体规划期限为20年，而经济和社会发展规划规划期限是5年，土地利用总体规划的规划期限一般为15年等。这些规划编制周期的差异，固然是因为针对不同的问题和领域，但是也会导致各规划的起点数据不统一，对现状分析和预期判断差异较大等问题。再次，尽管各规划都形成了自己较为完整的技术标准、编制流程以及方法手段，但是相互之间缺乏统一性，数据不能分享。甚至由于掌握数据质量的差别，导致对同一问题存在较大的认识差别。最后，各规划主管部门在政府体系中的地位以及管理方式，直接影响到规划的协调。例如，除了发改委（局）属于政府系统中的综合性部门外，其他部门都属于专业性部门，其中土地部门还采取的是直接管理。更重要的是，在政府运作中，这些职能部门往往有各自的分管领导（副县长或副市长），有各自的工作考核重点，这无疑强化了各项规划之间协调的难度。

第四，规划空间中的人口、资本、产业、环境等要素以及相关治理方式的变化往往超出规划本身的调整。中国的城镇化不仅速度快，而且是和工业化、信息化、农业现代化、生态绿色化等进程交织在一起的，这无疑造成了规划空间内主要要素的快速集聚、开发强度的急剧提高、空间功能的大幅度变化，这些变化常常超出规划设定和预期的标准。以人口为例，无论经济发达与否，中心城镇都承接了大量的外来人口，对当地的基础设施和公共服务能力提出了严峻挑战。除了人口的流入问题，人口老龄化加速和产业转型升级导致的就业结构的变化，也是城镇规划难以预判的，并直接影响到规划实施的效果。地方政府为了招商引资，往往最大化满足投资者的要求，调整产业的空间布局，甚至放任投资者对规划红线的突破，由此造成了城镇规划与经济社会发展规划、土地使用规划之间的冲突。近年来，许多地方大规模推进村庄合并、“撤乡并镇”、“撤县建区”、县区合并、撤村建居、城乡大社区建设等行政区划和基层管理方式调整，使得城镇规划所依托的行政单元和实施主体发生了巨大变动，行政规划与城镇规划之间产生了较大的不对应，一些规划目标难以实现，而不断产生的新需求和新问题也不能得到城镇规划的及时回应和有效调节。

第五，城镇规划的编制单位存在着过度商业化的倾向，专业独立性被削弱。尽管规划单位需要一定的资质要求，但是企业化运行使其优先考虑利润和市场份额。为此，在招标和投标的过程中，为了降低成本，获得委托方的认可，会降低甚至放弃专业要求和行业标准。有的规划单位对于委托方的要求，无底线满足，使城镇规划变成了个别领导人偏好实现的蓝图，或者成为某些投资者项目的论证书；有的规划单位利用自己的牌子大、地位高的优势，一张图纸用到底，将一张城镇规划，随便修改下数据，用于不同的地方；有的规划单位在中标之后，层层转包，失去了对质量的控制。规划单位专业独立性的削弱，反过来也降低了规划本身的权威性和公信力。

上述因素的存在，使城市规划无法发挥其在城市治理过程中的基础性、规范性作用，这反过来也限制了城市治理整体绩效的提升。近年来，我们一方面看到城市化高歌猛进取得的巨大成就，另一方面也体验到缺乏规划引导控制的城市化产生的诸多问题。比如过快的土地城市化导致了房地产业虚高、“鬼城”的出现以及城市开发债务的快速增加；只重视地上建筑，忽视地下基础设施导致的大范围城市内涝；城市化与产业布局的不衔接产生的“睡城”和“危城”；城市建设四处开花，土地浪费严重；城市空间的规划不合理，公共空间缺乏，公共服务分布不合理等；一些城市设计脱离当地环境和历史文化，盲目贪大求洋、照搬照抄。在城市这样高度聚集的空间中，这些问题转化为经济社会风险的可能性和产生的破坏性无疑大大提高，超出了现有城市治理体系的应对能力。

这些问题集中体现为三个不同步：土地城市化与人的城市化不同步；地面的城市化与地下的城市化不同步；空间的城市化与治理的城市化不同步。这些不同步交织在一起，相互影响，既产生了大量新问题，也延续和激活了一些老问题。理论界和实践者对于这些不同步及其产生的负面影响和带来的风险基本达成共识。［9］

三、提高城乡规划的治理效力

2013年中共十八届三中全会提出推进国家治理体系和治理能力现代化的战略目标，对城市规划提出了新的要求，要完善城镇化健康发展体制机制，优化城市空间结构和管理格局。2013年12月的中央城镇化会议明确提出城市规划要由扩张性规划逐步转向限定城市边界、优化空间结构的规划。一系列具体的改革措施显示出，城市规划要在城市化和城市治理过程中发挥更全面的规范引导作用，尤其要实现对城市空间的更有效的改造、整合和优化。

要更好地发挥城乡规划的治理功能，应该从以下几个方面入手：

第一，要从国家治理现代化的高度来认识城乡规划的地位和作用。城乡规划是现代的产物，体现了一个国家治理现代化的水平，也为现代国家治理提供了新的手段和工具。在中国，城乡规划体制也是国家行政管理制度的重要组成部分，并深受行政体制改革的影响。随着城市化进程的加快，城市将成为当代中国国家治理的主要空间单位，城市内部关系，城乡关系更加复杂，更需要有效的调节。同时，改革的全面深入，大大提高了顶层设计的紧迫性和重要性，城乡规划对于国家以及地方的发展具有顶层设计的意义，其影响已经超出了物质规划和平面规划，带有强烈的调整、重构治理空间的倾向。因此，应该更加重视城乡规划，发挥其相对于其他规划周期长、空间性强的优势，改进与其他规划之间的协调关系。

第二，要提高城乡规划的法律约束力。城乡规划的编制和实施受《城乡规划法》的保障。一旦不同层级的城乡规划经过法定程序通过实施，就应该严格遵循，不能虚空搁置，更不容随意修改和触犯。导致各级城乡规划法律约束力不足有多种原因，而执法方式内部化和惩罚力度低是重要的原因。应该探索更有效的执法方式，重点约束地方政府和投资商这两类最容易破坏城乡规划的主体，增强执法力度，提高违法成本，使城乡规划真正成为地方治理、城市治理的合法依据。

第三，要提高城乡规划的科学水平。城乡规划是专业性规划，科学性意味着权威性和公信力。中国社会的急剧复杂变革，对任何一种规划都提出了挑战。要提高城乡规划的科学水平，除了要充分发挥专业机构的作用、遵循相关标准外，更重要的是在规划编制过程中，统筹好与相关部门、相关领域、相关规划等之间的关系，确保规划的综合性、前瞻性和可调控性。《国家新型城镇化规划（2014－2020年）》提出要加强统筹推进人口管理、土地管理、财税金融、城镇住房、行政管理、生态环境等重点领域和关键环节体制改革，统筹实施城市群规划，推进城市群一体化等措施，目的就是为城乡规划的统筹编制创造更好的体制环境。在落实和推进这些举措的过程中，要加强城乡规划与其他规划之间的数据共享、平台共建以及日常互动。而城乡规划的专业单位和主管部门也要加强对规划区域的深入研究，掌握更为详尽的数据，做好科学研判，形成符合当地自然历史条件和发展前景要求的规划蓝图。

第四，要增强城乡规划的民主化水平。城乡规划是一个地方的重要决策，除了要有科学性外，也要提高民主化水平。随着社会利益和社会观念的多元化，这个任务显得更加迫切。发达国家的城市规划发展经验表明，增强规划的公共参与，有助于吸收各种意见建议，发挥规划的社会关系调节作用。《城乡规划法》对于如何提高规划编制的公开性、透明性，扩大公众参与，有明确的规定。各地在这方面也进行了探索，取得了许多经验。应该重视对这些经验的总结提升，形成制度化做法。

第五，要更好地发挥县在城乡规划中的作用。随着新型城镇化的推进，县在城乡规划中的地位将更为重要。而就整个国家治理体系来说，县域治理是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要一环。目前，县级政府只编制政府所在地镇的总体规划，而县域内其他乡镇的规划分属各自乡镇政府负责，这虽然符合宪法和地方政府组织法对各级政府职责的规定，但是并不适应城乡统筹发展的新要求，因为随着新型城镇化的推进，县域内各乡镇的规划需要对接统筹，相邻县之间的规划也需要协调配合。因此，应该发挥县级政府的统筹作用，协调县域内乡镇规划，并且加强对县城所在地和中心乡镇的规划，避免新型城镇化过程中出现各自为政、到处建楼的无序局面。

［作者简介］陈晓彤，北京建筑大学建筑与规划学院副教授，博士；何泰然，北京建筑大学建筑与城市规划硕士研究生；李泽妤，北京工商大学嘉华学院教授；杨雪冬，中央编译局比较政治与经济研究中心研究员，博士。

［参考文献］

［1］李克强。协调推进城镇化是实现现代化的重大战略选择［J］。行政管理改革，2012（11）：4-10.

［2］［3］［美］Louis Wirth，Urbanism as a Way of Life［Ｊ］。 The American Journal of Sociology，vol.44，No.1，Jul.1938，pp.1-24.

［4］［英］Paul Hirst，2005，Space and Power［M］。 Cambridge：Polity Press，p11.

［5］［美］彼得·霍尔。城市与区域规划［M］。邹德慈（译）。北京：中国建筑工业出版社，2008.

［6］［美］布莱恩·贝利。比较现代化［M］。顾朝林（译）。北京：商务印书馆，2014：197.

［7］《城乡规划法》第24条。

［8］孙施文。现行政府管理体制对城市规划作用的影响［J］。城市规划学刊，2007（5）：32-39.

［9］徐绍史。国务院关于城镇化建设工作情况的报告［R］。中国人大网，2013-06-27.