河南的新型城镇化是河南城乡发展牵一发而动全身的焦点和关键。河南作为人口大省、农业大省，拥有近7000万农业人口，构建更加合理的城镇布局和城镇体系，提升小城镇在新型城镇化中的战略地位，推动农民向小城镇就近就地、渐次有序转移，对于提高广大农民的生活水平和质量，推进新型城镇化健康发展具有重大的现实意义。

小城镇，能够有效缓解大中城市的盲目蔓延、能耗过高、生态恶化以及道路交通与公共设施压力，大大降低农民市民化的生活、财政与政策成本。推动小城镇因地制宜的建设和发展，有利于推进“空间分散、时间有序、规划分类、管理分级”的农民市民化进程。

小城镇明确“五位一体”，“四个全面”战略定位

对于农村的任何变革和发展，都必须建立在承认农村在现代化发展中具有重要作用的基础上进行。然而，部分人士所倡导的现代化运动从根本上又否认了传统农村在现代化过程中有政治、经济、文化上持续存在的必要性。这种矛盾的发展理论使农村的撤村并庄现象愈演愈烈，也使大城市的发展毫无节制，从而导致农村和城市同步畸形发展，忽略了两者之间的过渡与缓冲。小城镇的发展与人口的迁移回流两者起到一定良性互动、互相促进的作用。因此，小城镇的发展既可解决大城市化带来的问题，也可以解决农村的发展问题，集中体现了新型城镇化的本真含义。

河南在推进新型城镇化过程中，坚持大中城市与小城镇协调发展战略，强调“四化同步”和城乡统筹。然而，由于城镇化的理念偏差及大城市经营的利益驱动，使得城镇化变成了“大城市化”，削弱甚至排斥了小城镇化，导致小城镇化对整个城镇化贡献率不高。存在着一定程度诸如“半城镇化”、“隐性城镇化”、“被城镇化”、“贵族化”等现象的城市病，且各种问题和矛盾日渐急剧。另外，由于缺乏有效措施和控制机制，在城镇化宏观整体布局上，还存在着大城市过度积聚、小城镇发展无序、地区发展失衡、城市间关系不协调等问题。

在新型城镇化过程中应进一步明确小城镇的战略定位，即按照“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，坚持走以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承的特色新型城镇化道路。这有利于改变大城市与小城镇在人才资本等资源方面的失衡状况，完善整个中原地区的城镇布局，形成发展协调、层次分明、功能互补、资源共享的城镇体系，切实实现城乡统筹、城乡一体、互为补充、双向互强。

小城镇规划既要强调要素驱动，又要强调制度先导

小城镇规划不仅是规划理念和技术问题，也涉及农民政治动员、社会结构调整、农民素质提升和文化的传承创新问题。过去小城镇发展的最大问题是缺乏总体

和详细规划。这体现在以下几个方面：一是小城镇缺乏规划或随意更改规划。该问题对于小城镇、包括县城都比较普遍。

在经济社会发展和资本积累等农民转移条件不成熟的地区，由于面临经济发展和组织考核的压力，乱上项目、乱建社区；强制集中居住、强行迁移人口，前任建、后任拆；到处建、到处拆；这不仅导致大量的资源浪费，还导致农民不满抱怨。二是规划标准一刀切。没有充分考虑当地经济社会发展水平和工业基础，也未形成分类分级的规划标准体系。其三，小城镇的规划没有吸纳农村和大城市规划的优点，充分把农村的田园空间与城市的福利结合起来。小城镇的规划和发展既要强调要素驱动，又要强调制度先导；既要强调基层的自发运作，又要强调顶层的政策设计。仅依靠任何一个方面，对小城镇的未来发展都非常不利。

因此，对于距离区域性中心城市较近的周边城镇，应以半小时经济圈、生活圈为目标，合理确定功能区划，选择一些条件优越的城镇进行集中投资、重点建设、集聚发展，主动融入中心城市发展，承接中心城市产业转移，创造产业就业机会，吸引其他区域人口流入，建设一批与中心城市协同发展的组团城市、卫星城市。而在一些生态环境脆弱的地区和距中心城市较远的农业地区，应以人口的疏散为主，不宜再继续扩大现有的城镇规模。同时，通过正确的产业引导和居住地向城镇的转移，逐步引导农村人口有次序地转移，缓和农村的人地关系矛盾，推进城镇化的健康发展。

小城镇配套政策应以户籍制度改革、社保一体化等为突破口

小城镇的发展虽然不需要直接与大城市竞争，但在资源、人才和资本等因素吸引力方面，与大城市差距巨大。这就要求各级政府要科学制定配套政策，对小城镇予以政策倾斜、政策鼓励。要坚持整体推进与突出重点相结合，以户籍制度改革、社保一体化等重点领域的改革为突破口，带动全面深化改革。特别是围绕以人为核心的城镇化，针对农民进城后的生活成本提高、公共服务需求等问题，在保障农民权益、发展集体经济和创新保障机制等方面积极探索、率先突破。

首先，在政策上给予小城镇丰富的多样性和充分的包容性。小城镇的活力来自城市运行管理的灵活、小型或微型服务业的发达，以及生活的便利。同时，除了城镇应有的公共设施和公共事业外，城镇居民的养老、医疗、教育、失业、最低生活保障应因地区经济社会发展水平而有所差异。既可以强化小城镇居民家庭观念，发挥传统家庭的互帮互助、生产教育、社会保障等公共功能，也可通过实物或服务形式予以保障。尽最大努力，使小城镇居民享受小城镇带来的好处和福利，同时减少小城镇居民的生活成本，提供“家庭+社会+个人”及“实物+服务+互助”相结合的、多种形式的社会保障，消除其后顾之忧。

其次，在政策上明确小城镇建设用地所有权。我国法律规定，所有城市建设用地属国家所有。这就造成小城镇居民只有通过房地产的开发才能取得房屋产权，居民的自建房无法取得产权。这种情况要区别对待。可从政策上做出规定，小城镇居民在取得规划区域内土地使用权后可以自己建房，也可以购买商品房，国家要予以承认和保障。同时，小城镇居民还可通过为小城镇建设提供劳动的方式来获得商品房购买价格上的优惠。

逐步提高“居民”劳动性与财产性收入

小城镇建设除了面临以上问题外，还面临着农民向小城镇转移的经济成本和生活保障问题。不解决这两个问题，农民不情愿、也没有能力向小城镇转移。这就要求我们必须有效提高“居民”的劳动性和财产性收入，切实增强农民的消费能力和生活保障能力。因地制宜地发展农产品种植加工企业，旅游服务产业，使农民通过就近就地转移降低交通成本、方便照顾家庭，提高农民的劳动性收入。

产城互动是工业革命以来一个现实存在的历史话题，其本质是工业化和城镇化在功能和空间上的互动。这里的“产”是产业、生产功能、产业用地；“城”是城市，是生活功能、居住服务用地等。要正确理解城镇化，城市不是用钢筋、水泥堆砌的新楼房社区，而是依靠产业和市场的繁荣逐步成长起来的。小城镇应对本地的区域特点、发展战略、资源禀赋等，进行多层次论证，发现有明显区域特色与集群特征的当地产业，进行深度开发和利用，促进特色产业区域、特色产业集群的形成；通过承接东部产业转移，积极吸纳发达地区的资金、管理方法、经营理念等；强化招商引资，利用本地的优势条件吸引外地关键性企业落地生根，充分发挥其辐射带动作用，进而推动辅助产业发展；把产业园区作为发展集群经济的载体，确定主导产业，制定优惠政策，吸引同类企业进驻，形成产业集群；创造良好的环境，加大政府引导鼓励，积极培育发展农村产业集群。

此外，除了劳动性收入外，还要提高土地承包经营权流转分红的财产性收入。同时，还可以在小城镇的运行管理上成立自治机构，吸引居民自觉主动参与，发展循环生态经济减少环境治理成本、尽量避免城镇运行管理中不必要的开支，降低居民的生活成本。

河南人口众多，各地区之间差别很大，小城镇建设非一朝一夕之功，不能毕其功于一役、期望现实一下子变得完美无缺。小城镇的发展既是一个空间上的布局问题，也是一个时间的次序问题。因此，在小城镇建设发展过程中，一定要充分尊重经济发展规律，考虑当地经济社会发展水平和阶段，尊重当地居民的意愿、因地制宜、因势利导。

（作者系中共河南省委党校副教授）