国务院办公厅2016年9月30日印发的《推动1亿非户籍人口在城市落户方案》指出：除极少数超大城市外，全面放宽农业转移人口落户条件，并列出了“十大配套政策”，加大对农业转移人口市民化的财政支持力度，完善城市基础设施项目融资制度，建立城镇建设用地增加规模与吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制，全面解决农民进城落户所要面对的住房、医疗、养老、教育等问题，同时要求不得强行要求进城落户农民转让其在农村的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，或将其作为进城落户条件。这将有利于重构城镇化动力机制，加快推进城镇化高质量健康发展。

城镇化是农村农业人口向城镇转移的过程，和工业化发展相辅相成，互促共进，共同推动经济社会发展，是人类社会发展的基本规律。与世界发达国家相比，中国城镇化的推进虽然滞后了两个半世纪，但城镇化发展的速度却很快，2015年达到56.1%。在城镇化加快推进的过程中，遇到的突出问题是城镇化的质量较低，大量农业人口转而不移，进城务工却没有迁移户口，以农民身份从事产业工人的职业，所以目前亟待解决农业转移人口市民化的问题，以提高城镇化质量。我国的城镇化发展水平不高，之所以出现质量和数量不协调的问题，主要原因在于随着我国经济社会的发展和时代的进步，传统的城镇化动力机制已经不能适应新的形势。这就需要从中国国情出发，坚持问题导向，围绕提高质量，重构城镇化发展动力机制，着力推进农业转移人口市民化，解决“1亿人”进城问题。

从城镇化发展的基本动力机制看，农业发展是城镇化发展的推力，农业作为人类生存的基础产业，随着其发展水平的提高，生产效率的提升，使得更多的农业人口得以从传统生产中解放出来；工业是城镇化发展的拉力，农业人口进城首先要有就业岗位，在为社会创造价值的同时也为自身及其家庭的生存和发展创造条件，否则将无法立足，所以工业的加快发展为城镇化人口提供了就业岗位和生活生存支撑，成为拉动农业人口进城的巨大动力。服务业的发展是城镇化的后续动力，这是因为，随着科技进步和工业效率的提高，工业就业岗位会相对减少，但同时经济分工和专业化发展，以及整个国民经济结构的升级，服务业加快发展，成为主导产业，从而为城镇化人口提供更加充足的就业岗位，使得城镇化得以继续。当城镇化率达70%以上，就进入相对稳定期。

实际上，在三次产业发展作为基本动力推进城镇化迈向高级阶段的过程中，不同国家都出现过不同的问题，比较突出的如拉美国家由于城镇化快于工业化导致的“贫民窟”问题、农业发展滞后问题等。我国的主要问题在于城镇化滞后于工业化，以至于曾经出现“民工荒”，产业工人供给不足。近年来虽然城镇化进程不断加快发展，水平大幅提升，不断缩小与工业化的差距，但由于城镇化人口地域转移滞后于职业转移，自然的农民身份和职业的产业工人身份集于一身，大量城镇化人口没有解决城镇户籍问题，处于城镇挣钱乡村消费、闲时进城务工忙时返乡团聚的“两栖”状态，导致城镇化质量大打折扣，城镇化作为扩大内需潜力、拉动经济增长引擎的功能作用难以最大化地发挥出来。这实际上反映了城镇化的基本动力机制在新形势下出了问题，必须审时度势，适应新形势重新构建城镇化发展的动力机制。

从城镇化的推力看，随着农业生产力的极大释放，大量农民从自己的“一亩三分地”上解放出来，加入到进城打工的大潮之中。但农民为什么转而不移？根本原因在于农村存在着极大的预期利益，预期利益使得农村居民愈来愈不愿意放弃农村户籍。一方面，随着我国城镇化的加快推进，以及基本农田的基本划定，农村宅基地的潜在价值不断提高，预期收益成攀升趋势，而目前农村宅基地的确权工作并未最终完成，宅基地不具备进入市场的条件，使得当下宅基地的市场价值大打折扣，所以农村居民根本不愿转让宅基地进城；另一方面，通过城乡挂钩由农村转移到城镇的建设用地或者由农用地变性的城镇建设用地的出让收益，农村集体和农民的分配比例长期以来严重偏低。未来随着统一城乡建设用地市场改革的推进，势必将大幅度提高农村集体和农民的分配比例，其预期收益将是可观的。当然，随着农业地位的提升，农业产业结构的优化，生产经营规模的扩大，农业的收益也不断攀升，农民也愈来愈不愿意放弃土地的经营权。因此，要推进农业转移人口市民化，就必须进一步深化土地制度改革，统一城乡建设用地市场，大幅提高农业集体和农民在农业建设用地出让中的分配比例，构建合理公平的农村土地利益分配机制，把农民合法预期利益不折不扣地交给农民，并以此形成推进农业转移人口市民化的新动力，真正使农民心甘情愿、无牵无挂地从土地上解脱出来进城成为市民。

从城镇化的拉力看，工业和服务业作为城镇化的拉力，拉动农业人口进城务工提高了常住人口城镇化水平，但却难以使更多的农业人口既转又移。一个重要的原因是农民进城成为市民得到的收益要大大低于付出的成本。突出表现为，城市难以为农业转移人口提供良好的公共服务。一方面，经济条件较好的大城市人满为患，政府即便使出浑身解数，不断扩大对教育、医疗、体育、社保的投资，也不能从根本上解决需要问题，相对于不断爆棚的农业转移人口，教育资源短缺导致“大额班”矛盾不断加剧，医疗资源不足问题比较突出，社会保障资金不足无法做到均等化全覆盖，生活的高成本低收益使得不少人放弃进城成为市民的念想；另一方面，不少中小城市和小城镇由于财政困难难以提供基本的公共服务，教育医疗社会保障等公共服务不仅数量不足，而且质量也不高，加上城市建设水平较低，产业承载就业较差，农业转移人口缺乏进城成为市民的意愿。因此，要加快推进农业转移人口市民化，除了优化产业结构，着力推动创业创新，大力发展新兴服务业，进一步增强传统拉力外，更重要的是要通过科学合理的系统规划，统筹大中小城市和小城镇的公共服务供给，形成公共服务供给促进城镇化发展的新动力，重构促进城镇化发展的拉力机制，并以此为新时期我国城镇化的健康可持续发展提供强有力的支撑。

（河南省社会科学院城市与环境研究所所长、研究员）