经中央全面深化改革领导小组、国务院审定，由国土资源部印发实施的《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见（试行）》23日正式面世。国土资源部副部长赵龙强调，指导意见的一大亮点，就是着力改变城镇低效用地再开发主要由政府主导的现状，鼓励土地权利人和社会资本自主、参与开发，调动各方参与改造开发的积极性。

多年以来，我国一些城市“摊大饼”外延式扩张，以牺牲农用地为代价，只要土地的城镇化，不要人口的城镇化，占用大量耕地良田。这种粗放的用地模式和城镇化路径下，城镇用地“贪多嚼不烂”，在光鲜的高楼之下、环路以里，低效用地大量存在。造成容积率、建筑密度低的同时，生活、生产、交通设施布局散乱，拥堵严重、交通不便。人、居分割，产、城分离，大批工作人口“候鸟”“摆渡”式生存，大量工业用地集中在黄金地段。一方面是个别地区出现的空城、鬼城、睡城，另一方面旧城镇、旧村庄、旧厂房“三旧”建筑危旧、设施落后，城区“牛皮癣”“打补丁”严重。环境脏乱差，群众意见大。

目前我国的城镇低效用地数量庞大。仅广东省城镇低效用地就达370多万亩，改造后可节约土地超过100万亩，相当于全省4年的新增建设用地规模。类似问题，很多省市都不同程度存在。一方面，后备耕地捉襟见肘，“摊大饼”征地难以为继；另一方面低效用地规模庞大、潜力巨大。盘而不活的要害症结就是政府主导市场开发、越俎代庖，土地权利人和市场主体无法获益。按国土资源部有关负责人23日的说法，过去我国城镇低效用地改造开发主要由政府主导，改造后的土地增值收益主要成为政府的出让收入和开发商的利润，被改造地块单位和个人仅能获取房屋和土地的相应补偿，无缘分享改造开发产生的土地增值收益，致使改造开发困难重重。为此，指导意见明确提出，要建立健全政府引导、部门协同、公众参与的工作机制，按照市场在资源配置中起决定性作用的要求，鼓励土地权利人、集体经济组织等市场主体和社会力量参与改造开发，形成形式多样的改造开发模式，增强改造开发的真正动力。

作为“三旧”改造的试点省份，广东省的经验表明，低效用地再开发是适应经济结构调整和产业转型升级的内在要求。发挥土地权利人和社会资本的积极性，城镇低效用地再开发再利用，可以有效释放传统产业转型升级和新产业、新业态发展的用地空间；同时，利用土地级差收益，还可以为企业发展注入新的活力，适应并倒逼结构性调整和产业升级。广东省已完成的改造项目中，产业结构调整的接近70%，一大批规模小、效益差、能耗大的企业被低能耗、低污染、高附加值的优质项目或科技创新、健康医疗等新产业、新业态所替代。

依靠社会力量，破解“空城、睡城、鬼城”难题，政府并非简单“退出”，而是有所不为，有所必为。要致力于建立健全平等协商机制，充分尊重土地权利人的意愿，提高改造开发工作的公开性和透明度，妥善解决群众利益诉求，做到公平公正。要建立完善的经济激励机制，实现共同开发、利益共享。政府的作用要更多地体现在规划、细则、标准的制订及监督管理方面，各市县人民政府要有所为有所不为，结合地方实际，提出低效用地的具体认定标准，做好调查摸底、标图建库和项目实施方案编制等基础工作。重点组织编制低效用地再开发专项规划。特别是要严格保护历史文化遗产、特色风貌和保障公益性用地，统筹安排公共设施、民生项目和产业用地，实现经济发展、民生改善、文化传承的多赢。