“今后要想撤镇设区就不容易了。”据三亚市民政局相关人士介绍，三亚市撤四镇设六区是为了抢在国务院出台的新的设区标准之前完成改革，因为三亚的很多镇的人口、经济体量都达不到设区标准。

记者从三亚市了解到《三亚市行政区划调整工作实施方案》(下称《实施方案》)已于近日上报省政府。等到方案获省政府批准之后，三亚“撤镇设区”工作将全面进入实质性操作阶段。三亚的行政区划将重新洗牌。

实施方案

事实上，早在今年1月份，国务院批复同意三亚市撤六镇设四区的请示，同意撤销三亚现有的海棠湾镇、吉阳镇、凤凰镇、天涯镇、育才镇、崖城镇六个镇，设立海棠区、吉阳区、天涯区、崖州区等四个区。 海棠区管辖原海棠湾镇行政区域;吉阳区管辖原河东管委会行政区域，吉阳镇行政区域;天涯区管辖原河西管委会行政区域，凤凰镇、天涯镇、育才镇行政区域;崖州区管辖原崖城镇行政区域。目前三亚市委市政府正在就此事紧张筹备中。

日前，《实施方案》已于近日上报省政府。据经济观察网记者独家获悉的《实施方案》包括指导思想、基本原则、领导小组、机构设置、编制配备、实施进度和工作要求七大部分。其中重点是机构设置、编制配备、实施进度。

三亚在区级党政机构设置数额拟定为21个，区级不设政协机关，且不按区设置基层法院和检察院，维持只设一个基层院的现状。同时，为了区两办与市两办的对接，三亚还将在区两办设置副科级内设机构，为了精简机构，在其他区级部门不设置副科级内设机构。“这与省编办提出的区一级工作部门不宜内设副科级机构并不一致，可能还需要协调。”一位参与区划调整的知情人士透露。

此外，尽管行政区划由六个镇变成四个区，但是三亚对于编制的需求反而扩大。据悉，三亚市还存在行政编制缺口433名和事业编制缺口688名。上述知情人士介绍，这与三亚多年来的编制数量发展相关。三亚升级到地级市以来，行政编制一直维持着县级市的规模，总量较小，目前海南省下达三亚的行政编制为3464名，远小于海口市近9000名的规模。

“不过，最终省里是不是按照这套方案来，会经过哪些微调我们也不清楚。”多位参与方案制定人士告诉经济观察网记者。只有等到方案获省政府批准之后，三亚“撤镇设区”工作才将全面进入实质性操作阶段。

目前，区级机构设置方案、新设各区行政区划勘界、两区六镇清产核资和债权债务清理、领导干部经济责任审计、区级经济社会发展统计指标核定以及建立区级就业社保服务体系等方面的专项细化方案陆续制定完成，区级工作部门主要职责、内设机构和人员编制的规定也正在起草。

告别“直筒子市”

我国各地方行政架构一般为省、市(地区)、县、镇(乡)的四级地方行政架构,三亚在由县升格为地级市后,没有县(区)这一级地方行政架构,而是由地级市直管镇,形成了三亚两级而非市(地级)、县(区)、镇的三级地方行政架构。

“直筒子市”是对这一类地级市的俗称。它是指既不设市辖区，又不管辖县、县级市、自治县、旗、自治旗的地级市。三亚全面撤镇设区意味着，原本就家丁稀少的“直筒子市”一族又要减少一员。三亚市告别没有市辖区的日子，成为设区的地级市。

目前中国仅有四个直筒子市分别是广东省的东莞市和中山市、海南省的三沙市、甘肃省的嘉峪关市，这些地级市下面直接辖乡、镇、街道。东莞在几年前曾经想尝试过“撤镇设区”但是由于东莞的镇众多，人口庞杂等原因没有成功。

“三亚的前面没有可以直接学习的对象，什么都是第一次摸索。不过还是到区镇进行了扎实的调研，同时对海口等城市的区划调整工作进行了研究借鉴，并赴湖北黄石、山东诸城进行学习考察。”三亚市政府研究室工作人员介绍，“撤镇设区”是三亚城市化、现代化进程中的必然选择。快速发展的现代交通网络实际上已经把三亚各个镇街连成一片，但由于传统行政层级制约，以镇为单元的行政层级在城市建设和基础设施建设方面的权限，成为城市基础设施一体化的一大障碍。

“三亚在发展中遭遇的一系列问题，很多是由于城市管理不到位甚至缺位引起的。“撤镇设区”后，将很多权力下放地方，对于提高城市管理效率和水平非常有利。”

不过，对于三亚撤镇设区还是有不少担忧。根据宪法的规定，中国的建制是实行五级制：镇、县、市、省、国家。镇是属于五级建制中的一级，其作用是为公共基础服务，是掌握实权的。而区是属于低级政府的派出机构，不属于中国建制的一级，没有宪法的地位，也就没有了实权。

“不少干部担心自己的工作安排，持观望态度，干劲不足”在三亚市委常委问题台帐中就有对于撤镇设区工作需要加快推进，争取早日挂牌的建议。三亚市表示会严肃组织人事纪律，禁止突击提拔干部，并加强区镇财政资金支出管理，防止突击花钱，严禁虚报债权债务。