作者：中国社会科学院副院长　蔡昉

以人为核心的新型城镇化，是党的十八大以来党中央提出的一个城镇化战略新理念。这一新理念是在总结和反思国内外城镇化的成功经验与存在问题的基础上形成的，既具有高屋建瓴的理论高度，更适应我国经济发展进入新常态的现实国情。坚持目标导向与问题导向相结合，推进以人为核心的新型城镇化，是践行创新、协调、绿色、开放、共享发展理念的重要一环。

一、实施新型城镇化战略是历史必然

世界各国的经验表明，城镇化是经济社会发展的结果，也是现代化的必由之路。工业化需要借助规模经济和集聚效应，引起产业的聚集、人口的集中，推动服务业、城市基础设施和公共服务供给部门的发展，使得城镇化水平提高。反过来，与城镇化水平提高相伴而来的产业集聚和人口、人才、创意的集中，以及更有效率的公共产品供给，又为促进创业和创新活动打造良好平台，改善居民生活质量，从而提高经济发展的可持续性和共享性。

从城镇化率与人均国民总收入的关系进行国际比较，我们可以清晰地看到，城镇化率与经济发展水平密切相关，互为因果。根据2015年的数据，被世界银行划分在低收入组的国家（人均国民总收入低于1035美元）城镇化率平均为31%，中等偏下收入国家（人均国民总收入在1035—4086美元之间）城镇化率平均为39%，中等偏上收入国家（人均国民总收入在4086—12616美元之间）城镇化率平均为64%，而高收入国家（人均国民总收入高于12616美元）平均城镇化率则高达81%。可见，城镇化水平持续提高是经济社会发展的结果，具有历史必然性。同时，由于从较低收入水平向更高收入水平跨越是经济长期增长的结果，城镇化也必然是一个长期的历史过程。

然而，从国际经验还可以看到，不仅世界各国城镇化的推进节奏参差不齐，推进方式千差万别，城镇化带来的结果也并非全是正面的，甚至出现普遍性的痼疾——“城市病”。“城市病”不仅在发达国家的城镇化历史上屡见不鲜，如今更广泛存在于发展中国家的现实中。在很多发展中国家存在的城市贫民窟现象，就是这种负面结果的一个缩影。这种病态无法使城镇化惠及民生。

因此，推进健康的城镇化，要在更深层次上认识城镇化的规律以及城镇化与其他经济社会发展领域的关系。城镇化不是一个孤立的、可以单兵独进的事件，而是一连串经济社会发展的过程和结果，需要依托一系列经济和社会条件，包括农业机械化和劳动生产率水平、工业化的进程和方式等等。只有从每个国家的特殊国情出发，因时因地制宜，城镇化才能健康、扎实地予以推进。

二、新型城镇化“新”在以人为核心

计划经济时期，我国城镇化处于停滞状态，显著落后于世界平均水平。改革开放后，我国不仅创造了经济高速增长的奇迹，也实现了世界上最快的城镇化速度。1978—2015年期间，我国城镇化率提高速度年平均高达3.1%，远高于1.0%的世界平均水平。2015年，我国城镇化率达到56%，已经超过54%的世界平均水平。这与我国目前所处的发展阶段（2015年人均GDP达到7800美元）相符。

改革开放以来，我国的快速城镇化不仅是同一时期经济社会发展奇迹的一部分，也是这一时期经济高速增长的重要驱动力。不过，这个时期的城镇化也是粗放型经济发展方式的一部分。随着我国经济发展进入新常态，这种城镇化模式也暴露出各种问题，集中表现在土地的城镇化快于人口的城镇化、常住人口的城镇化快于户籍人口的城镇化。据统计，在2004—2014年期间，城镇建成区面积年增长率为5.1%，城镇常住人口增长率只有3.6%，而城镇（非农）户籍人口增长率平均仅为2.8%。这样的城镇化进程固然对经济增长做出了贡献，然而用以人为核心的标准衡量，其共享性和可持续性则大大降低。一方面，目前1.69亿进城农民工在社会保障和子女义务教育等方面，尚未享有与城镇居民同等的基本公共服务供给。另一方面，随着农村适宜外出年龄人口呈现负增长，这种城镇化的步伐相应放慢，如果不能创造更强的激励机制，城镇化对经济增长的贡献作用将会式微。

城镇化遵循一些共同规律。遵循城镇化规律的关键，在于是否立足于以人民为中心。只有以人民为中心、顺应发展规律的城镇化，才能提高发展的共享性和可持续性。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央形成了一系列治国理政新理念新思想新战略，以人为核心的新型城镇化是其中重要的组成部分。那么，以人为核心的新型城镇化战略究竟“新”在哪里？

第一，它是以人民为中心发展思想的具体体现。习近平同志指出：“以人民为中心的发展思想，不是一个抽象的、玄奥的概念，不能只停留在口头上、止步于思想环节，而要体现在经济社会发展各个环节。”城镇化就是这样一个关乎我国经济社会长期可持续发展的重要环节。因此，新型城镇化更加强调以人的城镇化为核心，更加注重提高户籍人口城镇化率，更加注重城乡基本公共服务均等化，更加注重环境宜居和历史文脉传承，更加注重提升人民群众获得感和幸福感。一句话，以人为核心的新型城镇化必须是由全体人民共享发展成果的城镇化。

第二，它是贯彻落实新发展理念的具体抓手。推进新型城镇化是转变发展理念和经济发展方式的一个重要抓手，直接反映创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念是否落到实处。实现经济发展方式的转变，要求以新常态这个经济发展大逻辑引领经济工作，针对当前发展中存在的不平衡、不协调、不可持续问题，把保持经济中高速增长、调整产业结构、转换经济增长动能等任务统一起来。以人为核心的新型城镇化，通过目标导向与问题导向的有机结合，遵循规律发挥自身功能，有助于解决我国发展中面临的紧迫问题。

第三，它是供给侧结构性改革的具体领域。习近平同志指出，供给侧结构性改革，重在解决结构性问题，注重激发经济增长动力，主要通过优化要素配置和调整生产结构来提高供给，体现质量和效率，进而推动经济增长。以人为核心的新型城镇化，可以通过深化户籍制度等领域的改革，推动以基本公共服务均等化为中心内容的农民工市民化进程：一方面，通过改善生产要素供给的政策环境，挖掘传统增长动能的潜力；另一方面，通过优化资源配置，提高全要素生产率，赢得经济增长长期可持续动力。

三、扎实推进以人为核心的新型城镇化

新型城镇化的推动成效，归根结底取决于能否做到以人为核心。具体而言，就是城镇化成功与否要以城乡居民能否成为城镇化的积极参与者和真正受益者做最终判断。从这个意义上说，新型城镇化也是“城乡一体化”的另一种表述，是实现城乡居民共同迈入全面小康社会的途径之一。在推进新型城镇化的进程中落实以人为核心，应该从以下几个方面着眼、着力。

首先，着力推进城乡基本公共服务均等化。党的十八大以来，我国基本公共服务供给水平显著改善，城乡之间的均等化程度明显提升。但是，因为二元社会结构长期存在，城乡之间基本公共服务供给上的差距仍然存在，并且在某种程度上比城乡之间在收入水平上的差距更大。因此，更加注重城乡基本公共服务均等化，是推进以人为核心的新型城镇化的题中应有之义。一方面，要继续把新增公共资源向农村倾斜，提高农村居民享受基本公共服务的水平；另一方面，让进城农民工及其家庭真正融入城市，享受同等的社会保障、义务教育、保障性住房等基本公共服务。

其次，着力提高户籍人口城镇化率。通过户籍制度改革实现农民工市民化，是推进基本公共服务均等化的最有效手段和最终体现。目前我国56%的城镇化率，是按常住人口统计的，包含尚未获得城镇户口及未享受同等基本公共服务的农民工群体。为了使城镇化推进方向和指标真正体现以人为核心，党的十八届五中全会提出加快提高户籍人口城镇化率，即从2013年的36%提高到2020年的45%。这不啻为新型城镇化下达了军令状，也说明新型城镇化是一场改革攻坚战，需要以更大的政治勇气和智慧加以推进。同时，户籍制度改革还需强化顶层设计，在不同层级政府之间合理分担改革成本，明确改革红利分享的预期，在激励相容的前提下更有力地推动改革。推动户籍制度改革，可以带来立竿见影的改革红利，即通过使进城农民工在城镇落户以及继续推动农业劳动力转移，提高非农产业劳动参与率，稳定劳动力供给数量，同时提高资源重新配置效率从而提高全要素生产率。计算表明，在未来一段时间里，如果非农产业劳动参与率每年提高1个百分点、全要素生产率的年增长率提高1个百分点，分别可以把GDP潜在年均增长率提高0.88个百分点和0.99个百分点。

再次，着力实现新型工业化、信息化、城镇化和农业现代化同步发展。习近平同志指出，中国要强，农业必须强。构建经营有规模、生产有效率、服务靠社会、竞争有优势、产业能自立的现代农业生产方式是“农业必须强”的必然要求。目前，农业现代化仍然是“四化同步”中的短板。例如，城镇化进程及其相伴的劳动力转移，需要与发展农业规模经营相适应，而我国农户平均土地经营规模只有0.6—0.7公顷，仅相当于世界银行定义的“小土地经营者”标准（2公顷）的1/3，不利于机械化和现代科技要素的投入，成为农业生产方式现代化的掣肘因素。因此，创造必要的条件推动土地适度规模经营，补齐“四化同步”中农业现代化这个短板，才能真正实现以人为核心的新型城镇化。

最后，着力增强城市宜居性，提升人民群众获得感和幸福感。城镇化既是一个外延扩大的过程，更是一个内涵不断完善并精细化的过程。目前，我国城市发展中存在公共服务供给不充分和不均等现象，以及基础设施不完善、环境质量差和交通拥堵、城市景观缺乏特色、历史文化遗产保护不力等现象，并集中反映为城市宜居性差。这对提高城市治理水平、推动城市管理现代化提出了紧迫任务。“以人为核心”这一中国特色新型城镇化要求，是推动城市管理现代化的根本指引。我们必须立足于以人为核心，改革城市规划及其管理体制，着眼于把城市建成创新、协调、绿色、开放和共享的发展中心。