城市如何才能规划好？这是各界一直在热议的话题。如果说，过去可以把失败的原因归结为规划意识不强、规划观念和技术落后、规划的法律地位不明确等，那么，当下这些问题在很大程度上已被解决，但实际情况仍是“不做则已，一做也和过去差不多”。

要实现对城市这个“庞然大物”的合理安排和有效管控，必须了解和把握它的规律和本质。

城市的形成离不开“集聚”，但过度“集聚”又会导致城市解体。这在深层次上表明，“集聚”只是城市总体规律中的一部分，与城市“集中”本质和规律相对立的，还应有另一个指导城市规划的理念，这就是“分散”。只有充分研究和尊重这两个方面，城市规划才有可能符合城市发展的自然规律。

在我国区域和城市规划中，一直占支配地位的是“点—轴系统”理论。其中，这个“点”主要是指城市，“轴”主要是指依托城市形成的交通线路。在城市内部亦或是区域战略规划上，都先确定区位优势明显、经济社会发展较好的“点”，再规划建设大型交通运输基础设施把这些“点”串起来。

尽管这些战略和规划会有一些具体区别，但在紧紧围绕“集中”做文章这一点上是高度一致的。这就是我国区域和城市规划往往“惊人相似”的主要原因之一。

对“点—轴系统”理论和城市规划“集中主义”，既要“一分为二”地来认识和评价，也要有历史唯物主义的方法和态度。

作为我国区域和城市规划的重要指导理论，“点—轴系统”对改革开放以来的国土开发和经济社会发展发挥了至关重要的作用。以“集中”为基本特点的战略和规划，符合改革开放早期我国城镇化率低、城市经济落后、城市基础设施和公共服务不足等现实需求。提供大规模和快速的集聚，可以极大地改变城市的形态、功能和面貌，为我国的可持续发展奠定基本的空间、经济和人口基础。

但在今天看来，“点—轴系统”理论和城市规划“集中主义”也存在明显的问题：一是由于高度强调“集聚”，必然造成区域和城市发展出现比较严重的两极分化。二是片面强调“经济发展”，没有或很少考虑资源和环境的可承受度和可持续性。

因此，在城市过于庞大和复杂之后，只有通过“去集中化”，才能保持城市各种功能、各种势力与各种需要的平衡。

以城市群为主体的新型城镇化，则是一种针对“都市化”的分散发展模式。城市群意味着合理的城市层级关系和良好的分工体系，本质上是一种“分散主义”的发展模式。与孤独发展的“大都市”相比，城市群按照合理层级和分工体系，既可以防止“过度集中”，也可以防止“绝对不足”，是城市发展的更高境界。

总之，城市是一个“容器”，也是一个有机体。一旦“装的东西过多”，超出了自身的承受极限，就必须学会“做减法”和“减负”。

需要指出的是，倡导“分散主义”，并不是要完全否定“集中主义”。没有“集中”就没有城市，而没有“分散”就没有健康的城市。在这个容易走极端、非此即彼的时代，我们应当坚守一种持平之论。

过去，要改变普遍贫困和不发达，我们让一部分区域和城市“先冒尖”，打破城市在低层次上的和谐，这是具有历史合理性的。

今天，要实现协调和共享发展，解决区域和城乡之间、城市各城区之间的不协调、不平衡，则要从解构“集中主义”话语、适度强调“分散主义”的规划理念和模式开始。但在这过程中，切不可从一个极端走向另一个极端。

从总体上看，我国城市规划的理念和模式，既不应一味坚持“点—轴系统”理论，也不能不加区别地追捧“分散主义”，而宜采取一种“集中+分散”的基本思路，在城市规划的“集中”和“分散”之间形成良性循环和有机互动。

从未来发展来看，为应对城市化的复杂性和“城市病”挑战，我们需要建立更灵活、更富弹性的城市规划理论，“该集聚时集聚，该分散时分散”。至于具体以哪一方面为主，应结合国情、区域发展实际和城市建设的具体需要。

总之，“过度的分散”与“过度的集中”都不是城市理想的空间形态。但在“城市病”集中爆发的大背景下，适时放弃以集聚、集中、极化、中心化为目标的城市规划和建设理念，更多考虑人口、资源的多点、多线、多面式的布局，对新型城镇化的健康和可持续发展是非常重要和必要的。

（作者系上海交通大学城市科学研究院院长、首席专家）