许多国家在工业化过程中，曾出现了大量困难型城市，包括资源枯竭城市、老工业城市、产业衰退城市、产业单一城市等，各国均制定了若干政策推动产业转型和振兴发展。我国也高度重视困难型城市的发展，“十三五”规划明确提出“促进困难地区转型发展”“加大对资源枯竭、产业衰退、生态严重退化等困难地区的支持力度”。此外，《中共中央国务院关于全面振兴东北地区等老工业基地的若干意见》《关于开展东北等困难地区就业援助工作的通知》《关于深入推进实施新一轮东北振兴战略加快推动东北地区经济企稳向好若干重要举措的意见》《东北振兴“十三五”规划》等政策文件先后出台，促进“困难型城市”的振兴发展成为新一轮东北地区振兴战略的重点。

目前，新一轮东北振兴战略加速实施、扶持政策密集出台。新一轮振兴战略标本兼治、分类施策，坚持“两手抓”——“一手”抓重点地区的创新引领发展，“一手”抓困难型地区的振兴发展，解决突出矛盾和问题。新一轮东北振兴战略高度重视困难型城市的发展，围绕资源枯竭、产业衰退城市、城区老工业区、独立工矿区和国有林区等，实施特殊扶持政策，全力攻坚“困难型城市”，加快实现东北地区的全面振兴。具体来看，已经形成以下五条路径，聚焦实施、集中发力。

积极推动产业转型，培育发展新动能。坚持产业结构调整的核心任务，多策并举，传统产业升级与新兴产业培育并重，“加减乘除”一起做，采用智能技术改造传统优势产业，稳妥化解钢铁、有色、建材等过剩产能，鼓励地方设立新兴产业创业投资基金，积极培育新兴产业，大力发展现代服务业和特色产业。鼓励资源型城市设立接续替代产业投资基金，以鸡西、鹤岗、双鸭山、七台河四大煤城为重点，实施资源型城市产业转型攻坚行动。这有助于推动老工业城市的传统产业转型发展，加快产业单一城市多元化发展，有序推出衰退城市的落后产能，加速资源枯竭城市发展接续替代产业。

加快国有企业改革，推动企业提质增效。要求出台国有企业改革专项工作方案，引导中央企业加大与地方合作力度，加快解决历史遗留问题，厂办大集体改革在2017年底前取得实质性进展，2018年底前基本完成国企职工家属区“三供一业”分离移交。新一轮战略还瞄准了主产企业，加快推进黑龙江龙煤集团、吉林省煤业集团、阜新矿业集团等重点煤炭企业深化改革，有序退出过剩产能，鼓励煤炭、有色金属、钢铁、建材等剩余产能“走出去”，积极扶持暂时遇到困难的优质大中型骨干企业。这有助于困难型城市的主产企业轻松上阵，提升内在活力、市场竞争力和发展引领力。

加大民生投入，守住民生底线。把保障和改善民生作为困难型城市振兴发展的出发点和落脚点，加强职业培训，帮助就业困难人员实现就业，对职工基本养老保险投入实施中央财政倾斜，妥善解决厂办大集体职工的生活困难和社会保障问题。新一轮战略提出发挥中央预算内投资的手段，重点推动资源枯竭城市及独立工矿区、老工业城市、国有林区的棚户区改造，对困难型城市实施更新改造，加快城区老工业区搬迁改造。以鸡西、鹤岗、双鸭山、七台河为重点，完善财政转移支付制度，统筹安排富余人员。这有助于困难型城市提高保障民生链的正常运转能力，改善城市发展条件。

进一步推动生态环境治理，实现绿色发展。重点围绕生态补偿、低效用地、工矿废弃地与沉陷区治理提供支持。将国有林区全部纳入国家重点生态功能区，开展生态综合补偿和生态移民试点，支持开展城镇低效用地再开发试点，推进清洁生产，搞好大气、水和土壤污染防治，加强生态保护。加强矿区生态和地质环境整治，开展露天矿坑、矸石山、尾矿库等综合治理，在中央预算内投资中安排资金推动采煤沉陷区综合治理。这有助于东北困难型城市加快绿色发展，推动生态文明建设。

加大政府托底的政策扶持。针对资源枯竭、产业单一城市、衰退地区和城区老工业区、独立工矿区、林区的特殊困难性，新一轮振兴战略更加重视民生发展的托底支持，重点提高中央财政的民生托底和省内困难地区运转保障水平，将资源枯竭城市的财力转移支付政策普惠到产业衰退城市，推动地方政府的债务置换。这有助于困难型城市防范和化解社会矛盾，凝聚民心。

作者：中科院地理所研究员 王成金