春节前夕，国家发改委发布关于支持武汉和郑州建设国家中心城市的指导意见。但近日却有媒体援引相关人士的话称，中央层面批准建设国家中心城市，并不代表这座城市就是“国家中心城市”。那么，什么是国家中心城市？武汉和郑州到底算不算呢？

国家中心城市，是2010年2月住房和城乡建设部在编制《全国城镇体系规划》时提出的，是指处于城镇体系最高位置的城镇层级。但这只是一个比较笼统的界定，至于怎样才算是“处于城镇体系最高位置”，迄今并没有国家层面权威的定性和量化的评价指标体系。同时，由于这个概念本身的含金量太高，所以有一些争论、一些不同的理解和引起大家竞争是很正常的。关于武汉和郑州算不算国家中心城市，按照我个人的理解应该算是。这主要是参照我们已有的国家中心城市作出的判断。

之前6个国家中心城市是如何产生的

在武汉和郑州之前，国家中心城市已经有了6个，包括4个直辖市、广州和成都。它们是分两批进入这个行列的。

一是2010年2月，住房和城乡建设部发布的《全国城镇体系规划纲要（2010-2020年）》明确提出建设五大（北京、天津、上海、广州、重庆）国家中心城市的规划。但文件同时对五大城市的功能又有所区分。具体内容是：

北京：着眼建设世界型大都市，强化首都功能，发展首都经济，建成国家创新型城市，提升国际化程度和国际影响力，联袂天津引领环渤海地区发展。

上海：优化提升经济功能，形成服务经济为主的产业结构，建成国际经济、金融、贸易、航运中心和国际大都市，联袂南京、杭州辐射带动长三角地区发展。

广州：增强高端要素集聚、科技创新、高端服务和综合服务等功能，强化综合性门户城市和区域文化教育中心的地位，联袂深圳、香港、澳门建成创新型国际大都市，推进珠三角地区现代化。

天津：提升国际港口城市、生态城市和北方经济中心功能，重点开发天津滨海新区，建设成为对外开放的重要门户、先进制造业和技术研发转化基地、北方国际航运中心和国际物流中心，协同北京辐射带动环渤海地区发展。

重庆：推进统筹城乡科学发展，强化主城核心区的综合服务功能，加快国际贸易大通道建设，发挥“两江新区”、西永综合保税区等物流集散功能，加速提升先进制造和综合服务水平。

要注意的是，文件在这五大国家中心城市前面都用了“建设”二字，也没有说“谁是建成的，谁是没有建成的”。这可能是因为究竟建到什么程度才能算是“国家中心城市”，大家并没有统一的标准或共识。如果按照这个现状和通行的理解来说，就不能因为在武汉、郑州前面用了“建设”二字，就怀疑它们不是国家中心城市。

二是2016年5月4日，国家发改委网站公布了《成渝城市群发展规划》，首次明确提出成都要以建设国家中心城市为目标，增强成都西部地区重要的经济中心、科技中心、文创中心、对外交往中心和综合交通枢纽功能。到2030年，重庆、成都等国家中心城市的辐射带动作用将明显增强。成都连同第一批的5个，是目前公认的6个国家中心城市。

关于成都进入国家中心城市，我曾写文章解释过：按照目前国家中心城市的产生方式，可以说从“城镇体系规划”的“口子”出来的，是“明媒正娶”或“名正言顺”的。而成都的“出场方式”，是在一个“城市群规划”中“夹带”出来的，有些不是很正规和正式。但也是可以理解的，这是我国一种特有的“任命”方式或“公告文化”。如同常见的一些干部任免，有些是经某某部门正式任命、宣布后上任，而有些则是“夹带”在相关的活动新闻中，但同样是合理合法的。成都成为国家中心城市的宣布，和后一种“任命”方式比较一致。

从这个角度看，武汉和郑州的国家中心城市命名，和成都进入国家中心城市的方式是很接近的。所不同的只是在一些措辞上。但这应该属于细节问题，无伤大雅和基本面。

发改委文件中是如何表述的

2016年12月14日和2017年1月22日，国家发改委先后出台了《国家发展改革委关于支持武汉建设国家中心城市的复函》（发改规划【2016】2650号）和《国家发展改革委关于支持郑州建设国家中心城市的复函》（发改规划【2017】154号）。尽管落款的时间略有先后之别，但它们却同时见诸媒体和公众。这似乎可以理解为，这两者的地位不分伯仲，所以才一起和大家见面。

从形式和内容两方面看，这两个文件在行文上高度一致，同时主要内容也只有两段。

第一段是讲两个城市的基本情况和建设国家中心城市的效益或意义。其对武汉的描述是：“武汉市作为我国中部和长江中游地区唯一人口超千万人、地区生产总值超万亿元的城市，区位优势突出，科教人才资源丰富，文化底蕴深厚，具备建设国家中心城市的基础条件。武汉建设国家中心城市，有利于增强辐射带动功能、支撑长江经济带发展，有利于激发改革创新动力、推动中西部地区供给侧结构性改革，有利于构筑内陆开放平台，纵深拓展国家开放总体格局。”其对郑州的描述是：一、郑州作为中原城市群核心城市，区位优势明显，腹地市场广阔，人力资源丰富，文化底蕴厚重。根据《促进中部地区崛起“十三五”规划》和《中原城市群发展规划》有关要求，推进郑州建设国家中心城市，有利于增强综合服务功能、引领中原城市群发展和支撑中部地区崛起，有利于加快新旧动能转换、带动中部地区供给侧结构性改革，有利于打造内陆开放高地、积极服务和参与“一带一路”建设。

在其中，有两句很关键的话，一是武汉“具备建设国家中心城市的基础条件”，二是“推进郑州建设国家中心城市”。细品一下，这两者的基本内涵也差不多，所以没有必要在建设国家中心城市这个话题上“厚此薄彼”。

第二段是讲怎么建设国家中心城市的指导意见和具体要求。其关于武汉的表述是：原则同意武汉建设国家中心城市。请你省按照《国家发展改革委关于支持武汉建设国家中心城市的指导意见》（附后），指导武汉市编制具体实施方案。武汉市要紧紧围绕建设国家中心城市的战略目标，加快推进相关工作，全面提升辐射带动能力和国际竞争力。我委将对武汉国家中心城市建设给予指导支持。其关于郑州的表述是：为加快推进郑州国家中心城市建设，更好发挥辐射带动作用，我们制定了《国家发展改革委关于支持郑州建设国家中心城市的指导意见》，现印送你们。请你省按照《意见》要求，指导郑州市编制具体实施方案。郑州市要紧紧围绕建设国家中心城市的战略目标，加快推进相关工作，全面提升经济发展水平和辐射带动功能。我委将对郑州国家中心城市建设给予指导支持。

其中最值得关注的内容有二：一是两个城市都有“国家发展改革委关于支持某某建设国家中心城市的指导意见”和“我委将对某某国家中心城市建设给予指导支持。”这等于把武汉、郑州正式列入了建设计划；二是对两市都提出“要紧紧围绕建设国家中心城市的战略目标，加快推进相关工作，全面提升辐射带动能力和国际竞争力。”这可以看作是对武汉、郑州下达的目标任务书。

总之，无论是参照我国国家中心城市已有的出场方式，还是比较武汉、郑州和已有国家中心城市的建设内容和目标，都应该可以得出一个基本结论，即我国目前已有8个国家中心城市，分别是北京、上海、广州、天津、重庆、成都、武汉、郑州。

（作者为上海交通大学城市科学研究院院长、首席专家）