推进以人为本的新型城市化，特别是加快农民工和“镇民”的市民化，无疑是“十三五”期间乃至未来20到30年中保持我国经济社会持续稳定发展的重大战略任务。

然而，新型城市化战略应选择什么样的人口布局，是以大城市（群）为主体，还是以中小城市和城镇为主体？

笔者以为，应以大城市（群）为主体形态推进新型城市化。其中，特大和超大城市是城市群的核心，“大城市不凸起，中小城市上不来，城市群就没有竞争力”。

与国际相比，我国特大和超大城市数量明显偏少。国际上1000万人以上的城市有24个，与对应人口的比例为0.40：1；而我国1000万人以上的城市为4个，比例仅为0.29：1。

国际城市化的进程说明，大城市比中小城市和城镇具有更大的聚集效应和规模效应。经济活动、公共服务等成本会因为城市规模的扩大而摊薄，聚集在大城市中的个人、企事业单位乃至整个社会都将因相互之间的正外部性而从中受益。从土地（耕地）节约的角度看，从农村居民点（自然村）-建制镇-小城市（含县城）-中等城市-大城市-特大城市-超大城市，人均用地面积依次减少。从控制污染的角度看，大城市在创造同量GDP的条件下，其污染物排放量远远低于中小城市和城镇。而且，由于规模经济效应，大城市降低单位污染的成本也远低于中小城市和城镇。从解决就业问题来看，特大和超大城市更能为外来人口提供就业机会。由于第二产业特别是第三产业的发展主要依托大城市，大城市远比中小城市和城镇能为农村转移人口提供更多的就业机会。

从人口密度和经济承载力看，我国超大城市仍有较大发展空间。从人口密度看，北京、上海低于东京、首尔。从经济承载力看，决定一个城市人口集聚规模的关键是城市经济规模及该城市与本国其他地区的人均收入差距。中心城市与其他地区收入差距越大，人口流入意愿越强。全球大多数城市的经济份额占比与人口份额占比的比值多处于1.0至1.4区间，而北京、上海均高达2以上，这意味着收入差距的作用将引致外来人口不断净流入。

很多人担心“大城市病”，应当看到大城市病的主要原因在于城市规划和治理不足。北京、上海的人口分布失衡、核心区域人口过密，其人口分布的区域差异很大，核心区域与郊区的人口密度差高达数十倍。这意味着北京、上海核心区域人口密度已经偏高，需要严格控制。

城市交通情况与城市布局、城市交通设施水平及城市管理能力等相关性更强，而不是人口规模。

比如，日本东京圈轨道交通出行比例接近60%，而北京不到25%。东京圈没有通过购车摇号、单双号限行等行政手段限制汽车购买和使用，而是通过大力发展轨道交通、并在核心区域收取高额停车费来降低汽车使用。空气污染也更多是区域性的产业结构、环保治理问题。

发展大城市（群），就应取消超大城市人口总量控制政策。2006到2014年20万人以下城市城区常住人口减少4%，但建成区面积却增长了21%；与此同时，1000万人以上城市的土地供应明显偏少。目前大城市房价高涨与土地供应不合理有很大关系。应按照2016年12月的中央经济工作会议精神，落实人地挂钩政策，根据人口流动情况分配建设用地指标：房价上涨压力大的城市要合理增加土地供应，提高住宅用地比例，盘活城市闲置和低效用地。（作者为全国人大代表、清华大学政治经济学研究中心主任）