编者按

近日，山东省政府批复印发了《山东半岛城市群发展规划（2016—2030年）》，提出到2030年，建设成综合竞争力保持全国先进位次、发展活力足、一体化程度高、核心竞争力强的现代化国家级城市群。在今年政府工作报告明确推进海洋经济示范区建设，加快建设海洋强国的大环境下，山东半岛城市群的双核心如何协同发展？

城市群进入合纵连横时代——

山东半岛求解双核心

■中国经济时报记者 王彩娜

近日，山东省政府批复同意《山东半岛城市群发展规划（2016—2030年）》（以下简称《规划》），提出到2030年将山东半岛城市群全面建成综合竞争力保持全国先进位次、发展活力足、一体化程度高、核心竞争力强的现代化国家级城市群。

在京津冀、长三角、珠三角三大老牌城市群发力建设世界级城市群之时，北部湾、山东半岛等城市群“新秀”也陆续公布了规划。随着这些城市群的轮廓日渐清晰，我国城市群发展进入合纵连横时代。

强化城市群间的多通道联系

“十三五”期间，我国将建设19个城市群，形成更多支撑区域发展的增长极。

去年12月份，国家发改委发布了加快城市群规划编制工作的通知：2017年拟启动珠三角湾区城市群、海峡西岸城市群、关中平原城市群、兰州—西宁城市群、呼包鄂榆城市群等跨省域城市群规划编制。

接受中国经济时报记者采访的专家普遍认为，今年一季度还未过去，就已经有北部湾城市群规划和山东半岛城市群规划相继出台，无疑今年会是城市群发展的关键年份。随着纳入范围的城市数量不断增加，这些城市群的合纵连横必是区域经济的一大亮点。

中国社会科学院农村发展研究所所长魏后凯在接受中国经济时报记者采访时表示，设立城市群有助于打破现有的行政区划限制，进行资源的有效整合和再分配，进而激发城市活力，这些城市群都是支撑未来国家经济持续、稳定、快速发展的重要增长极。

新近披露的《规划》中提出，山东半岛城市群北邻京津冀，南接长三角，东与日韩隔海相望，西引黄河流域，先天的区位优势决定了山东半岛城市群的定位：一是深化对外开放，推进与“一带一路”沿线地区的互联互通，建设成为亚欧大陆桥东方桥头堡、黄河流域龙头城市群、我国北方重要的门户；二是强化与京津冀和长三角城市群多通道联系，积极承接北京非首都功能，建设成为京津冀和长三角重点联动区。

对处于京津冀和长三角中间的山东半岛城市群而言，“错位”是发展的关键词。在魏后凯看来，需要注意两个层面的错位：一是城市群间的错位，主要体现在国家对其各自的战略定位和赋予使命的不同，各自承担功能的差异；二是群内城市间的错位，可以通过产业、产品、功能等三个方面的错位来实现。

多年来，“腹地小”一直是济南发展的“诟病”之一，对此《规划》提出强化与中原经济区交流合作，不断拓展中西部腹地。

遗憾的是，此次《规划》依然是由山东省政府批复同意，还停留在山东省地方性规划层面。

省会城市和门户城市并驱争先

在沿海省份，普遍存在省会城市和门户城市间“双城竞争”，其结果往往是省会城市跑输门户城市，比如沈阳和大连、石家庄和唐山、济南和青岛、福州和厦门、南京和苏州……“既生瑜何生亮”的场景在这些地区时常上演。

过去，业界关于山东省的城镇布局一直存在争议：究竟是把青岛作为发展的龙头城市，还是把济南、青岛建设成为山东的双中心？

这一争议现今终于有了明确的答案。近几年来，山东省发布的《山东省新型城镇化规划（2014—2020年）》《山东半岛城市群发展规划（2016—2030年）》《山东省城镇体系规划（2011—2030年）》等规划文件均一以贯之地明确了济南、青岛在全省的双中心地位。

在今年山东省“两会”期间，两市并驱争先之意尤为明显。济南市委书记王文涛呼吁举全省之力发展省会城市，而时任青岛市市长的张新起则建议山东省支持东部率先发展，支持青岛建设国家中心城市。

接受本报记者采访的专家指出，就此次批复同意的《规划》来看，山东省希望在巩固青岛经济核心的基础上，大力发展省会城市济南，期望济南快速崛起，与青岛形成东西犄角之势，各自引领都市圈，带动周边城市发展。

魏后凯在接受本报记者采访时表示，诸如山东半岛城市群这类“双核心”结构的城市群，在培育发展的过程中，两个核心如何分工，如何建立利益共同体，如何协作至关重要。

针对济南、青岛，魏后凯认为，省域的中心还应该是济南，济南的作用更多地体现在对全省经济的拉动，而青岛则是作为山东的沿海门户城市，起到的作用更多的应是向外开放，可以建设成为区域性管理中心。

推进一体化激发内生动力

“一体化”是城市群发展的拦路虎。

“目前，山东半岛城市群还处在快速成长阶段，推动城市间一体化发展是这一时期城市群建设的核心任务。”山东省住房城乡建设厅厅长王玉志在山东省政府新闻办召开的新闻发布会上表示。

据了解，《规划》重点从空间、产业、交通、生态、设施和公共服务等六个“一体化”着手，构筑山东半岛城市群协同发展格局。

王玉志坦言，与国内外发达城市群相比，山东半岛城市群在整体发展水平、作用发挥等方面，还有差距，存在核心城市竞争力不够强、城市间协作机制不够健全、快速交通体系不够完善等问题。“这次的规划，就是要推动山东半岛城市群主动转型、率先转型。”

“半岛城市群的经济活力还需要进一步刺激，供给侧结构性改革还需要继续花大力气推进。”山东财经大学当代金融研究所所长陈华在接受中国经济时报记者采访时坦言，以大象经济着称的山东省产业结构偏重，半岛城市群作为山东省经济发展的重要引擎，转型升级迫在眉睫。

对山东半岛城市群发展用了“潜力无限”一词的山东省社会科学院经济研究所所长张卫国认为，山东半岛城市群最大的潜力之一便是对外开放。

在《规划》中明确，深化对外开放，强化青岛、烟台海上合作战略支点作用，深化与日韩合作，积极参与建设中国—东盟自由贸易区升级版。

张卫国告诉中国经济时报记者，山东要申建的自贸区将是有功能指向的。相较于和产业趋同的日韩等东北亚地区合作，他建议把目光更多地放在德国，进一步突破，在全球范围内寻找自己的自由贸易伙伴，打造一个在全球网络节点上的自由贸易区域。

正如王玉志所言，“山东半岛城市群的范围将拓展到全省，并将逐步覆盖冀东南、豫东北、苏皖北部部分地区，成为黄河流域发展重要引擎，与周边京津冀、长三角、中原地区等城市群呈现高度协同发展局面。”

以山东半岛城市群为镜

■中国社会科学院工业经济研究所区域经济室主任 陈耀

“我国北方重要开放门户”“京津冀和长三角城市群重点联动区”“具有国际竞争力的蓝色经济示范区和高效生态经济区”“环渤海地区重要增长极”这四大定位是比较切合山东半岛城市群实际情况的，也是在未来一段时间内能够实现的。

城市群的核心在于群内区域经济的协同发展，而区域经济协同发展的实质是通过产业协同和空间协同来整合区域发展的资源要素，发挥整体大于部分之和的效应，提高区域整体的竞争力，增强其在更大范围内对资源的利用能力和对市场的占有能力，但是就目前而言，半岛城市群在产业和空间两方面都存在明显的协同不足。

最值得关注的是半岛城市群的“双核心”问题。我认为城市群一定要核心明确，有了核心，要素才有明确的集聚方向，要不然就是分散用力，容易导致重复性建设。核心城市实力不足是造成山东半岛和长三角、珠三角发展差距的关键所在。就目前来看，双核心城市间的竞争大于合作，半岛城市群亟须探索出一条新的路径，发挥各自比较优势，建立合作协调的互动机制，使得省会城市和副省级城市形成合力，真正实现1＋1＞2的聚合效应，对辽东半岛、海峡西岸等城市群发展都将具有借鉴意义。

山东现阶段东西部之间存在着巨大的发展差距，其区域经济格局犹如全国区域差异的一个缩影。半岛中西部地区的发展，必须依靠东部沿海来带动，借半岛城市群崛起的机遇，实现济南都市圈隆起，对于缩减群内的东中西差距具有重要意义。

作为全国“首位度”最低的省会城市，做大做强济南在这两年来多次被提及，而山东省西部和中部的崛起还需要省会城市来带动。现在的济南，处于小马拉大车状态，力量远远不够，通过与滨州、东营等周边城市建立密切的经济联系，一方面，能够做大做强省会城市，另一方面，也能够有效发挥省会城市的辐射效应。

（本报记者王彩娜采访整理）

挺进内陆 济南抢抓机遇乘势隆起

■中国经济时报记者 王彩娜

随着山东半岛城市群一纸规划的落地，泉城济南的发展思路愈加清晰。

近日，山东省政府批复同意的《山东半岛城市群发展规划（2016—2030年）》（以下简称《规划》）中明确提出，构建济南都市圈，重点突出省会城市优势，强化与周边淄博、泰安、莱芜、德州、聊城等城市的同城化发展，建设成为半岛城市群向中西部拓展腹地的枢纽区域。

中国社会科学院工业经济研究所区域经济室主任陈耀在接受中国经济时报记者采访时表示，抢抓城市群发展机遇，培育壮大济南都市圈，济南有望在未来几年内实现迅速隆起。

深陷重围

“重点突出省会城市优势”“培育壮大济南都市圈”“增强济南辐射带动力”……《规划》中多处出现类似的表述，向外界释放了济南借势隆起的积极信号。

接受本报记者采访的专家一致认为，济南隆起的动力其实来源于其深陷重围的压力。

打开中国地图可以清晰地看到，济南已经陷入国家中心城市的包围圈中。

从区位来看，济南北边是北京、天津，南边是南京、合肥、上海，西边是郑州，东边是青岛，这些城市近年来快速崛起，集聚周边地区资源要素的能力大幅提升。强劲的压力下，济南已经快喘不过气来。

再观省内，济南同样处境尴尬。公开数据显示，多年来，济南的GDP总量一直位居第三，排在青岛和烟台之后。比如2016年，济南GDP不足7000亿元，而青岛GDP达到10011.29亿元，成为全国第12个GDP总量超万亿元的城市，两市经济差距明显。

作为全国“首位度”最低的省会城市，济南经济不够发达，容易造成“中间塌陷”，而“群山无峰”，缺乏一个带动力强的核心城市也是山东省经济的一大痛点。

因此，在今年山东省“两会”期间，山东省委常委、济南市委书记王文涛建议举全省之力实施省会战略，进一步支持济南经济发展，“济南好，大家好；济南强，山东强；济南隆起，全省受益”。

城市间的竞争、城市群间的竞争，就其本质而言，是核心城市的竞争。核心竞争城市不仅需要考虑经济实力，还要综合考虑政治、文化、历史、人文环境、交通区位等多重因素，而山东最可能成为核心竞争城市的便是济南。陈耀认为，济南要突出重围，实现隆起，必须构建以自身为核心的经济圈，改变以往“小马拉大车”的局面。

奋起直追

《规划》已经为寻求突破的济南，指明了发展路径。

以济南为发展核心，山东将加快推进济南都市圈一体化和同城化，优先推进济淄泰莱一体化建设，将济南都市圈建设成为山东半岛港口群向中西部腹地延伸的枢纽区域，环渤海南翼具有国际竞争力的科教研发、高新产业基地和国家创新发展高地，黄河中下游地区高度一体化的城镇密集区。

推进以泉城特色标志区、百年商埠区等为重点的老城区优化升级，加快建设中央商务区，打造城市新中心。规划布局西客站、东客站、长清等城市次中心。规划建设携黄河南北融合发展的城市新区，带动黄河北地区加快发展。

为增强济南辐射带动力，山东将强化高端要素集聚能力，培育“济南设计”“济南智造”“济南服务”品牌，构建产业发展新体系，提高核心竞争力。尤其是，专门提及“突出泉城特色”，山东将打造“山、泉、湖、河、城”相映生辉的魅力泉城。

纵览郑州、合肥、武汉、长沙等近年来发展较快的省会城市，都有一个鲜明的特点，举全省之力发展省会城市。而今，济南也不例外，呼吁举全省之力发展省会城市。

济南市委副书记、代理市长王忠林曾公开表示，省会发展离不开重大项目的支撑，希望山东省发改委在2017年度重大项目建设、“大十字小米字”铁路枢纽建设、济南新区申报、临空经济区申报、国际医学中心等对济南发展有重大影响的几项重点工作上继续给予支持。

事实上，去年的“成绩单”已经显现出济南都市圈的经济实力，2016年山东省GDP总量达到6.7万亿元，济南都市圈6市1县生产总值约为2.2万亿元，占全省的三分之一。

携河北跨

从城市的总体框架来看，济南城区北为黄河，南有群山，是东西长、南北窄的带状城市，如果持续西进、东拓的话，东西通勤距离过大，整个城市的交通将不堪重负。

有空间才能实现发展加速度。因此，《规划》中提出，建设携黄河南北融合发展的城市新区，带动黄河地区加快发展。

山东省政协委员、民进省委秘书长王学爱认为，腾笼换鸟无法满足城市发展的空间需要，必须突破济南长带状的城市布局，加快实施“北跨战略”，为低成本打造新的经济增长点，拓展发展单元。

对于城市而言，规模和体量就是优势，没有一定规模，城市的集聚效应和分工效应就不能充分发挥，因此，陈耀建议，通过撤县设区或是撤市设区，有序拓展济南的发展新空间，在人口规模、经济规模等方面提升济南的整体规模，进而提升济南的城市首位度。