历史文化遗产是城市的灵魂，是城市核心竞争力的重要体现。党的十八大以来，习近平总书记多次对历史文化遗产保护工作做出重要指示，指出“要像爱惜自己的生命一样保护好城市历史文化遗产”。上海历届市委市政府高度重视历史文化保护工作，根据中共中央、国务院提出“用五年左右时间，完成所有城市历史文化街区划定和历史建筑确定工作”的总体要求，按照住建部印发的《历史文化街区划定和历史建筑确定工作方案》，在历年历史建筑、历史风貌保护工作的基础上，近期我市以中心城区50年以上历史建筑、历史街区普查为切入点进一步摸清家底；在总规、详规等不同层面开展保护规划明确保护要求；以规划、土地双轮驱动，制定历史风貌保护政策促进历史建筑活化利用。坚持以最严格的保护制度、最广泛的保护范围、最及时的保护措施推进全市历史风貌保护工作。下面将具体情况和各位同仁进行交流。

一、上海市历史建筑确定、历史风貌保护历程与近期工作

（一）历程及现状

上海于1986年被国务院批准为国家历史文化名城。近年来，从以下四个方面对历史建筑确认、历史风貌保护工作开展了持续的推进。

1、确定各类保护对象。上海建立了“点线面”相结合的保护对象体系。1989年以来，上海市分五批公布了共计1058处、3075幢优秀历史建筑， 401条风貌保护道路（街巷），54平方公里的历史文化风貌区（44片）及风貌保护街坊（119处）。

2、构建多层次的保护规划管理体系。针对以上保护对象，上海在总规、控详、建管三个层面上，构建了由历史文化名城保护规划、历史文化风貌区保护规划以及保护建筑规划管理技术规定等多层次构成的保护规划管理体系。

3、推进保护立法工作。上海于2002年颁布了《上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》，成为上海历史建筑、历史风貌保护坚实的法律基础。

4、建立并完善保护管理体制。上海建立了风貌保护管理委员会作为全市风貌保护工作的议事平台和协调机构；成立了风貌保护专家委员会，为风貌保护管理工作提供专业指导和技术支撑。

（二）保护理念的发展与转变

当前国际先进的保护理念已经从过去单栋、静态的历史保护模式逐步过渡到以成片、活化的积极动态的保护模式，更加强调保护原有的生活形态，更加强调社会的共同参与、更加强调动态的有机更新，更加强调点穴式的分类施策。

随着上海新一轮城市总体规划（2016-2040）提出追求卓越的全球城市的发展愿景，以及2015年《上海城市更新办法》的颁布，标志着上海进入“内涵发展、逆向生长”的新的发展阶段。根据中央指示精神和上海的实际情况，上海历史文化遗产保护的理念也在进一步发展与转变。一是进一步从建筑保护向空间保护、整体保护转变，实现旧区改造从“拆改留”到“留改拆”思路的转变，中心城区历史建筑以保护保留为原则，拆除为例外，以城市有机更新的理念代替过去大拆大建的传统思路；二是进一步加强分级管理，实现活化保护，充分发挥原权利人及市场主体多方参与保护的积极性，建立多方共同参与的保护模式。

保护理念的转变直接促使我们工作方式的转变，我市重点开展了三方面工作，一是通过普查，摸清家底，进一步扩大保护对象范围；二是通过编制保护规划，落实保护要求；三是通过政策创新，吸引社会、市场、公众共同参与保护工作。

（三）近期重点工作

1、普查摸家底

2017年初由市委办公厅牵头、市规土局、市住建委等部门共同开展了上海中心城区50年以上历史建筑的全面普查工作。经普查，上海外环内现存50年以上（建成时间1966年以前）历史建筑约31520 栋，占地约1800公顷，建筑面积约2559万平方米。其中约50%位于历史文化风貌区范围内。历史建筑类型丰富，其中住宅类建筑以里弄、工人新村、公寓及花园洋房为主，约普查总量的58%；公建类建筑约占普查总量17 %；工业建筑约占普查总量17%。

在普查开展的同时，市住建委以确保建筑物拆除工程安全为由暂停了相关历史建筑的拆除工作，要求复工或新开的项目需经核准后方可施工。

在历史建筑普查工作的基础上，会同相关部门组织专业团队开展历史建筑所在街坊价值甄别工作，提出成片保护、局部保护等初步判断，其中成片保护街坊以完整保护历史建筑适度恢复历史肌理与风貌为导向，列入风貌保护街坊预备名单，为下一步历史文化街区的划定打下基础。

下一步，我们一方面将进一步扩大普查范围，从中心城扩展至郊区，从城市扩展至乡村；另一方面针对尚未纳入保护范围的历史建筑、道路、街坊，我局将会同相关部门尽快进行全面梳理，确定其保护保留身份。

同时为充分发挥好本次普查甄别工作成果作用，积累沉淀相关信息，我局正在积极完善上海历史风貌基础信息数据库建设，通过建立普查成果入库机制和成果使用机制，完善基础信息平台，实现精准查询和统计，对接管理要求，为规划和项目管理提供数据支持。

2、规划落要求

上海2040总规提出“追求卓越的全球城市”的总体愿景，建设人文之城、创新之城和生态之城一起成为城市发展的目标。在2040总规的指导下，我市同步开展了上海历史文化名城保护规划编制工作，对标国际先进理念，结合上海地方特色，完善历史建筑、历史风貌保护的顶层设计，梳理完善我市历史文化遗产保护管理的总体框架和保护管理体系，为下一层次控详编制提供依据。

控制性详细规划作为建设项目审批的直接依据，其具体的管控要素和要求对于风貌保护起着决定性作用。自2003年上海市政府批准中心城12片历史文化风貌区之后，我市在借鉴国际先进保护管理经验基础上，创新规划编制思路，紧抓控详编制，深化城市设计，编制了控详层面的历史文化风貌区保护规划，在深入调研的基础上，明确了风貌区范围内每一幢历史建筑的保护保留要求，为风貌保护工作提供了有力保障。

下一步我市将结合本次普查及历史建筑确定、历史文化街区划定工作，针对新增保护保留对象中需成片保护的街坊，相关区域的现行控详停止执行，明确开发强度按现状容积率予以控制。同时要求各区根据最严格的风貌保护要求，制定保护方案，研究确定保护保留建筑的使用功能。

3、政策促利用

要改变过去大拆大建的旧区改造思路，必须从根本上转变其政策支持和动力机制，建立以保护保留为前提的开发模式和利益平衡机制。按照有机更新、成片保护、活化保护的新思路，从合理平衡开发权益、降低土地取得成本、调动原权利人保护积极性等角度，结合历史建筑普查、甄别工作，市规土局、市住建委会同相关部门在听取各区意见的基础上，研究提出了深化城市有机更新、促进风貌保护的相关支持政策，形成了实施意见，该意见从规划、土地、财政等多个方面提出促进城市有机更新及风貌保护的一系列创新政策建议，为下一阶段保护工作开展提供强有力的政策保障。

4、法规作支撑

上海历史建筑、历史风貌的保护对象的拓展，保护政策的创新离不开相关法规有力的支撑。根据上海市人大要求，我市正式启动《保护条例》修订工作。在已开展的《保护条例》立法评估工作基础上，根据国务院《历史文化名城名镇名村保护条例》的要求，将名城、名镇、名村等纳入保护条例的范畴，并将相关支持政策同步纳入条例内容，强化风貌保护政策的法规和制度保障。

5、参与聚共识

历史风貌保护工作需要全社会的共同参与。我局建立了上海历史风貌保护网站，借助这一开放共享的信息化平台，更好的宣传本市历史文化资源；并在筹建更具开放性的历史风貌保护研究中心，在更大范围汇聚众智，提高社会各界参与历史文化风貌保护工作的热情和积极性。

二、主要工作思考

在开展以上工作的同时，我市也在不断学习、反思，形成以下工作思考与各位同行共同探讨。

（一）领导重视，形成保护合力

上海历史风貌保护工作能有今天的局面，和各级领导重视，部门、市区之间的通力合作是密不可分的。上海历史风貌保护工作在积极响应国家要求的同时，也面临着特大城市特有的挑战与问题，在探索相应机制的过程中，得到住建部相关部门的持续指导。

市委市府主要领导高度重视城市历史风貌保护工作，在多次历史街区调研及区委书记、副书记专题培训班上反复强调“上海必须下更大决心、花更大力气保留保护更多历史建筑，保留保护更多成片的历史文化风貌区。”在此基础上，各部门，各区在历史风貌保护工作中形成合力，尤其是在历史建筑普查工作中，市委、市府办公厅直接参与，开展督查；市规土局、市住建委、市文物局共同策划，形成方案；相关区政府全力配合，在较短时间内，高效的完成了任务，摸清了本市历史建筑的家底。

（二）全面普查，夯实保护基础

近年来，我市开展了多轮针对不同范围、不同目的的历史建筑、历史街坊的调查工作，本次普查工作是范围最广、规模最大的一次。通过全面扎实的普查工作，才能夯实基础，摸清家底，做到心中有数。每一次普查，也是一个凝聚共识的过程，此次历史建筑普查工作范围广、力度大，为市级各部门、市区之间进一步形成保护共识创造了良好的契机。普查结束后，各区积极转变思路，从过去的“要我保”，到现在的“我要保”，主动调整建设方案，积极探索有针对性的保护模式，提出相应的政策诉求，使全市保护工作良性循环。

（三）规土合一，配套政策支持

城市是一个活的有机体，历史建筑不仅要“留得住”，还要“用得好”。我市规划与土地管理职能的整合，为制定“双轮驱动”风貌保护政策提供了有利的条件。我市针对风貌保护提出开发权转移、建筑面积奖励、用地功能调整等规划政策以及相配套的土地供应政策，采取多种方式，通过政府引导、社会参与、居民自愿、市场运作等形式，积极推进保护工作，避免城市风貌的“突变”，得到了各区及相关开发单位的积极响应。

上海市规划和国土资源管理局

2017年4月20日