编者语：

我国目前仍存在较大的城乡差距，城市化也仍处于快速发展期。因此，完善城市化制度，仍然是未来我国结构性改革的重要内容。本文分析了目前我国城乡土地制度改革存在的一些问题，并提出城市化制度的改革应以促进城乡要素的双向自由流动为目标来展开，真正发挥市场对城乡要素配置的决定性作用。

文/徐林（国家发展和改革委员会中国城市和小城镇发展中心主任）

感谢卢锋老师邀请我参加今天朗润园的季度经济形势会议，并就中国城市化进程中的土地制度改革问题发表观点。但大家都知道，土地制度改革十分复杂，我本人不是这个领域的专家，但既然是命题作文，发言时间也有限，我还是试图梳理好这个领域的一些主要做法，谈一些个人的体会和看法，我想还是先从城市化开始说。

一、城市化的本质是什么？

按照维基百科的定义，城市化是随着经济发展水平不断提高，产业结构不断升级过程中是农业劳动力像非农产业转移就业、农村人口向城市地区集聚居住，以及整个社会不断适应这一变化的过程。我特别关注后面这句话，“整个社会不断适应这一变化的过程”。按我的理解，所谓整个社会不断适应这一变化的过程，主要是制度上不断改革完善，适应人口流动的过程，这一点在中国格外重要，因为中国过去有着阻碍城乡之间要素自由流动的城乡分割体制，这一体制虽然在过去近四十年的改革过程中有所改进，但尚未根本改变。

我国改革开放后保持了年均9%以上的高速增长，也带来了城市化水平的持续提高，平均每年提高约1.04个百分点，有人说我们用几十年时间，走过了一些发达国家上百年的城市化进程。在这个过程中，农村劳动力向非农产业配置，以及农村土地资源向非农产业和城市地区配置的中国特色方式，在一定程度上降低了非农产业和城市发展的成本，在中国工业化和城市化过程中扮演了非常积极的作用，但也导致了一些问题。这些问题的产生，与我们的制度改革还不能很好适应城市化快速发展是密切相关的。所以，理解中国的城市化问题，不能只看到城市建设、城市规划、基础设施等技术问题，更主要的是制度改革问题。今天主要介绍两个方面的制度改革问题。

二、户籍制度改革

我国目前外出打工就业的农民有2亿多人。还有近1亿已经拥有城镇户籍，在不同城市之间转移就业的城市人口，这些人总体上是从小城镇、中小城市向更大城市转移就业的人群，文化层次相对较高，很多都是大学毕业生。为了便于城市人口管理，使这些流动人口能够享受更加公平的公共服务，国务院出台了户籍制度改革的决定，要求除特大城市之外的城市放开落户限制，特大城市以上的城市也要设立公开透明的落户条件，让流动人口对能否落户有稳定的预期。除此以外，还实行了针对流动人口的零门槛居住证制度，试图通过居住证制度，使那些在城镇居住但没有本地城镇户口的常住人口，能够享受子女就学、基本医疗等基本公共服务。由于我们在制度上已经基本不限制基于就业的流动，因此户籍制度改革和居住证制度改革，本质上是想要解决的是流动人口的公共服务待遇问题。

但从户籍制度改革和居住证制度实施的实际情况看，各地的做法并没有完全达到国务院文件的要求，有的城市落户门槛不仅没降低，反而进一步提高了，有的甚至还以各种名目往外赶人，有的城市居住证领取还设置了名目不同的门槛。在我看来，这些打折扣的做法，问题不在于没有不折不扣地贯彻国务院文件要求，更主要的在于有违公平正义的核心价值观要求。因为作为一个城市劳动者，不管他（她））是不是拥有本地户口，他们对本地经济和财政收入的贡献，与拥有户口的本地劳动者是完全一样的，本质上应该享受与当地户籍人口完全同等的社会待遇。不给就是歧视，不给就是不公。由于很多城市还将购车、买房等与户籍挂钩，进一步造成了对非户籍常住人口的不便，使得这群人对现行制度和政策的积怨日深，不利于社会和谐稳定，需要进一步放开限制、降低门槛，促进流动人口的市民化。

三、土地制度的改革

与城市化相关的土地制度主要有两个方面，一是城市建设用地的供给制度，二是农村土地制度的改革。

从城乡建设用地制度看，出于对耕地保护的需要，我国对城镇建设用地实行严格的中央计划管理制度，各地的建设用地数量由国土资源部代表中央政府进行计划分配额度的管理，这是我国改革开放后保留的少有的计划配给领域。由于地方政府在计划额度基础上垄断了土地一级市场以及相应的土地出让收益，这一制度对控制建设用地占用规模、保护耕地、增加地方财政收入等起到了积极作用。由于建设用地配给规模不能完全满足地方政府工业和城市建设用地的需求，在不占用耕地基础上，国土资源部在一些地区开展了“增减挂钩”试点，就是农村建设用地减少规模与城镇建设用地增加规模挂钩，按额度给了地方政府腾出建设用地，复垦后相应增加城镇建设用地的规模和自主权，实现了耕地不减少，建设用地增加的目的。在此基础上衍生了重庆的地票制度，使农村建设用地减少形成的城镇建设用地额度，可以在地票交易所交易，城镇建设用地需求方可以在地票交易所购买相应的建设用地额度。这一做法更好地发挥了市场机制作用，提高了增减挂钩机制下建设用地额度的市场配置效率，为农民提供了建设用地的市场化有偿退出机制。为了鼓励各地使在当地就业的外来农业转移人口落户并享受与当地居民同等的公共服务，国土资源部有开展了建设用地规模与落户人数挂钩的机制，使得那些落户外来人口较多的城市也能相应得到较大的建设用地计划额度。这些建设用地制度的改进虽然在计划供应刚性基础上增加了弹性，在一定程度上更好满足了不同地区城市建设用地的需求，但也存在以下突出问题。

一是计划配置土地资源导致的资源错配问题。一些发展较快、流入人口较多的城市不能得到相应的建设用地资源匹配，加之对超大城市和特大城市实施控制制度，而这些城市吸纳外来人口更多，导致超大城市、特大城市建设用地紧张，地价持续攀升，房价高企。

二是增减挂钩机制下形成的建设用地配置效率偏低。由于增减挂钩形成的建设用地规模只能在县域范围内进行配置，主要配置在县城或小城镇，那些成长较快、用地效率更高的城市不一定能得到增减挂钩的建设用地规模，降低土地资源配置的整体效率，如果能在全省范围内进行配置或交易，可以大大提高这一效率。

三是增减挂钩制度导致多地实行赶农民上楼的强制行为。为了获取农村建设用地复垦带来的城镇建设用地增加，很多地方以城镇化的名义将农民赶进楼房，以获得农村建设用地容积率提高带来的城镇建设用地增加及其利益。导致农村变样成为“城镇”，农民生产生活也带来诸多不便。

四是城市低效用地或废旧用地再开发受到现有土地出让方式和用途管制的制约，增加了难度。

从农村宅基地和承包地制度看，通过实行农地“两权分离”和“三权分离”，农民承包地流转的制度基础基本建立，有利于耕地通过流转实现适度规模化、专业化经营，提高农业现代化水平，促进农村一二三产业融合发展，进城农民也可以通过转让出租、入股等不同方式，获得相应的财产性收入。进城农民不用的农村住宅和宅基地，也可以通过出租、入股、有偿退出等不同形式，获得相应的用益物权收入。这些制度性改进和安排，有利于提高农村土地资源的配置效率和效益。

但是，这一基于农村土地集体产权性质不变的产权改革举措，依然存在一些问题。

一是产权流转合约存在期限偏短，稳定性不够等缺陷，不利于对土地的长期投入和改良。

二是由于不具有土地所有权，对土地的经营缺乏可持续发展的考虑，存在过度开发获利等短期行为，对耕地的地力存在过度开发和利用。

三是许多耕地流转后更倾向于从事收益较高的经济作物种植和生产，不愿意用于粮食等低收益作物生产。如果用于粮食生产，则很难获得出让收入，导致不少耕地难以转让出手而撂荒。

四是进城农民宅基地有偿退出的制度尚未定型和建立，随着土地收益的不断提高，更多进城农民选择不落户而保留在农村的土地权益，使得农村人口虽然不断减少，但农村居民点用地反而进一步增加。我国过去虽然减少农村居民2亿多人，但农村居民点占地反而增加了4000万亩左右，这样的制度实际上并不利于耕地的保护。

四、 继续完善城市化体制机制

我国仍处于城市化30%-70%的快速发展期，城市化的动力依然强劲，这是由我国还存在较大的城乡差距决定的。我国城镇居民和农村居民人均收入差距还在2.7倍左右，如果把城乡之间公共服务差距也算进去，差距更大。城乡差距越大城市化的动力就越强，这是由人往高处走的规律决定的。

城市化是未来我国发展需要完成的经济社会转型，继续完善城市化制度，是未来我国结构性改革的重要内容。通过完善城市化制度安排，使我国的城市化进程更加顺利、更少障碍，可以更加充分地发挥城市的规模经济效应和分工细化效应，通过城市的创业创新效应扩大就业，大大提高农村劳动力和土地的资源配置效率。以我国第一产业与第二第三产业劳动生产率的差距来看，转移一个农业劳动力到非农产业就业，就可以提高近3倍劳动生产率，土地资源在农业和非农产业配置的转换所带来的资源配置效率提高将更加显著。因此，城市化的推进，将大大提高我国的资源配置效率，这与供给侧结构性改革的目标是完全一致的。此外，更多的农业转移人口落户，还会减少农村的留守儿童和留守老人，环节由此带来的社会问题，让农村儿童更早接受城市现代文明的洗染。

未来的城市化制度改革，应该以彻底破除城乡分割的二元体制，促进城乡要素的双向自由流动为目标来展开，真正发挥市场对城乡要素配置的决定性作用。在土地制度改革方面，可以在现行改进措施基础上进行总结完善，把可以推广的好做法通过制度形成规范，积极稳妥地逐步加以推进；对有待进一步改进的继续进行探索，形成新的经验和做法。应该根据新形势和新阶段的发展特征，破除围绕农村土地制度改革形成的老观念和历史教条，毕竟我国非农产业发展形成的就业机会和城乡社会保障体制，已经与历史上失地农民的悲惨环境大不相同，今后对进城稳定就业和落户居住的农业农村转移人口，完全可以在“两地”有偿退出方面开展更符合实际的探索和试点。在户籍制度和居住证制度改革方面，应该要不折不扣地落实好国务院文件的规定，推进更多农业转移人口和其他常住人口落户和市民化，以更好体现社会公平正义。我个人认为，城市化顺利推进形成的结构性改革效应，不仅有利于中国经济的持续增长，还有利于加快人的现代化和社会的长期和谐稳定。