上下班高峰时段，北京的道路时常出现拥堵。摄影 | 本刊记者 韩海丹

本文首发于2017年8月21日总第817期《中国新闻周刊》

2017年7月19日，北京市十四届人大常委会第四十次会议召开，会上对《北京市机动车停车管理条例（草案）》进行了一审。

今年4月11日至5月10日，北京市政府法制办就该条例公开向社会征求意见，共收到1382条意见和建议，主要涉及如何恢复道路功能、加强居住区周边道路秩序的管理等问题。

北京市政府法制办公室主任刘振刚表示，鉴于北京交通拥堵的现状，此次立法不过度强调加大停车设施建设，一方面将提高出行停车成本，抑制机动车的使用；另一方面将强化停车入位理念，引导民众选择有位购车。

据了解，本次审议过后，北京市人大常委会在完成立法调研、专家论证、公开征求意见、召开座谈会等系列工作后，将于今年9月份进行二审，11月份进行三审，12月份通过表决，随后正式发布实施。

缺口高达50％以上

据北京交通发展研究中心统计，2015年，北京市机动车保有量为561.9万辆，备案停车位为190.6万个，缺口达到371.3万。而在10年前的2005年，该市机动车保有量还是258.3万辆，备案停车位有71.8万个，缺口为186.5万个。

清华同衡静态交通规划设计研究所所长王婕曾在接受媒体采访时表示，即使加上非经营性停车位，北京的停车位缺口仍高达50％以上。

东南大学交通法治与发展研究中心执行主任顾大松告诉《中国新闻周刊》，根据交通科学领域的“当斯定律”，交通供给的增长速度永远赶不上需求的增速，政府应该从控制交通需求和调控价格的角度出发，促使购车人自负其责，有位购车，而非抱怨政府供给不足。

北京市政府法制办主任刘振刚说，草案确立了“分类定位、差别供给”的原则，区分中心城和外围区域，明确中心城少车位、高收费；区分建成区域和新建区域，明确建成区域严格控制车位供给，新建区域适当满足车位需求；区分居住停车与出行停车，明确优先满足居住停车，严格管控出行停车；区分道路停车与路外停车，明确道路停车的临时属性和高收费，路外停车场的长期属性和相对低收费。

北京市交通委法制处主任科员吴美娥将这一立法思路概括为“以静制动”。她表示，停车设施的布局会引导车辆的出行，在中心城区车位少、收费高的情况下，鼓励更多人转变交通模式，采取公共交通进入核心区。而在城市新建区域，比如一些远郊区县或者是五环以外，适度满足民众的出行需求。

另外，她认为，草案中严格区分居住与出行停车的规定，有利于对其实行差异化政策。

对二环以内的老旧小区而言，居住车位的供需矛盾最为突出。交通运输部科学研究院城市交通研究中心副主任吴洪洋告诉《中国新闻周刊》，很多老旧小区建于90年代初，当时并没有考虑到未来会有如此大的停车需求。“1994年，中国大陆地区引进私家车，当时的配建比例只有1:0.3，远远低于国际标准1:1.3。”

草案规定，对既有居住区配建停车场不能满足业主停车需求的，可以统筹利用业主共有场地，设置临时停车设施，或居住区周边街坊路、支路和次干路，分时分段设置夜间停车泊位。

另外，核心区新建、改建、扩建项目，国土资源规划部门应当统筹考虑其所在区域内的居住停车需求，鼓励建设单位在配建指标基础上，利用地下空间增建停车场。

在出行停车方面，草案规定，公安交管部门应当会同相关部门，根据城市区域停车设施控制目标、交通状况和周边停车场增设情况，分时段设置和调整道路停车泊位；需要调整的，应当予以公示。

如何解决占道停车问题

草案的一块主要的内容，是关于占道停车，即路侧停车。草案征求意见期间收到的很多投诉，都与此有关。

清华大学交通研究所副所长杨新苗在接受《中国新闻周刊》采访时表示，路上车位的管理，非常直观地反映城市管理水平。“北京说要建设世界一流城市，但路侧停车的管理，却是二三流城市的水平。”

本次立法，主要从收费和经营主体两个方面，对路侧停车管理进行了规范。

草案明确，道路停车收费属政府非税收入，实行政府定价和收支两条线管理，收入全额上缴财政。市发展改革部门会同市交通行政主管部门，确定差别化收费标准和动态调节机制。

另外，区停车管理部门可以采取政府购买服务的方式，委托停车管理企业对道路停车进行专业化管理。

此前，北京市路侧停车的管理，采取特许经营的方式。据2014年1月开始实施的《北京市城六区占道停车特许经营办法》，路侧停车管理公司通过招标的方式选定，每两年招标一次，中标人的占道停车特许经营期限不超过两年。

据北京市交通委停车管理处相关负责人介绍，路侧停车的特许经营公司中，小公司居多，仅朝阳区就有80多家停车管理企业。这些小公司管理不太规范，在现实中存在层层转包的现象。

清华大学交通研究所副所长杨新苗指出，这种管理办法属于属地下放，即各区、街道、居委会负责相应的区域。“最后这就变成居委会大妈找停车公司的模式，小、散、乱，变成了收费第一，服务第二。”

据《北京市城六区占道停车特许经营办法》，特许经营权使用费将纳入城六区政府非税收入管理，并定期对征收情况进行审计，并向社会公示。然而，自2011年至今，北京市从未公布过这笔财政收入。

顾大松担心，草案虽然强调收支两条线，但最后容易变成坐收坐支。并且由于监管机制不完善，容易再次出现变相转包的行为。

杨新苗告诉《中国新闻周刊》，西方很多国家的城市，均采取委托服务的方式管理路侧停车。“它们一般先通过立法，明确占用市政道路停车属占用公共资源，然后责令国企等大的运营商介入管理。”

以匈牙利布达佩斯为例，其路内停车系统的所有收益均归政府所有，政府依据停车泊位数量，按月向运营商支付一定费用，包括运营商的运营成本和利润。若政府新开发停车系统没有资金来源，则鼓励私营企业投资，政府定期向投资商支付固定费用。

对于北京的路侧停车收费，杨新苗建议委托有实力、有技术的大型国有企业，鼓励龙头企业带动停车管理市场的完善，实现服务第一，收费第二。

相比原来的政府规章，草案新增了惩罚措施：擅自在城市道路上设置和调整道路停车泊位的，由公安机关交通管理部门责令停止违法行为，恢复原状，可处以每个泊位2000元罚款。

杨新苗还建议将各区的管理权收回，由北京市一级公安交通管理局进行统一管理。有一次，他向北京市公安交通管理局反映某路段占道停车乱象，收到的回复是这一路段由所在区负责，他们无权管理。而区有关部门则表示，他们因能力问题也无法有效管理。

中央民族大学法学院教授熊文钊说，与以往的管理办法相比，这次谈论的草案优势在于明确了主管部门和各有关部门的具体职责，这有利于下一步的问责和考核监督。“在路边的是公安机关来负责，上面由城管来做，小区里面是城建部门、物业部门来负责落实，交通主管部门来负责整体规划。”

但顾大松仍然有些担忧。他认为，目前北京对于停车的管理，仍然是条块分割的，缺乏一支从市、区到街道一体，且具有主导和统合能力的管理队伍。“没有形成一体化的力量，各有关部门之间无法形成合力。”

北京市东城区的一个地下自动升降停车场。图 | 新华

如何实现共享停车

据北京市人大常委会城建环保办公室主任郝志兰介绍，根据普查数据，北京中心城区停车位缺口85万个，但夜间公共建筑闲置空余车位63万个。

北京市交通委通过调研还发现，由于城中村没有配建停车场，城中村80万的机动车以前被认为是没有车位的车。但实际上，城中村有限的闲置车位没有被统计出来，很多车直接停在空地上。

此次草案的起草者北京市交通委认为，通过盘活现有存量，可以释放出更多潜在的停车位，一定程度上缓解供需矛盾。

草案规定，北京市鼓励利用待建土地、空闲厂区、桥下空间、边角空地等场所，设置临时停车设施。并且，为了提高资源利用率，草案鼓励建设立体停车设施和共享车位。

交通运输部科学研究院城市交通研究中心副主任吴洪洋在接受《中国新闻周刊》采访时说，车位使用存在时空分布的不均，共享车位可以解决这个问题。白天大家上班后，小区内的停车场很多车位闲置，而旁边办公楼的车位却很紧张。晚上正好相反。商场、医院、剧院等大型配建停车场也是如此，白天较饱和，夜晚常出现部分空余。

在共享车位方面，草案明确，在全市建立一个停车管理综合系统，定期开展停车资源普查，摸清底数。将所有的数据统一上传至综合系统，与相关的部门共享。

在此基础上，各区停车管理部门要建设区域停车诱导系统。各公共停车场也配建诱导设施，并与其他停车场诱导系统相连，实时公布车位位置、使用情况、泊位数量等动态信息，通过大数据引导民众车辆出行。

在小区车位的共享方面，目前已经有好多家共享停车APP，如丁丁停车、Airparking、ETCP停车等。其模式是个人或物业将车位闲置时间挂上平台，有需求的车主出门前用APP预订停车位，即到即停、即时计费，离场自动结算。

ETCP集团副总裁朱凯指出，共享停车对于软件、硬件要求都很高，共享停车在入驻物业前，需要安装智能车牌识别系统、进出口道闸，做到无人值守车辆进出，还需要服务器、交换机将停车位数据、用户结算信息上传到云端。

多位专家告诉《中国新闻周刊》，共享停车涉及技术、算法、信息对称等各个方面，不仅需要政府来引导，更需要市场来推动其发展。

在共享车位的收益方面，据Airparking创始人冯志东介绍，一半归分享车位的所有人，另外一半由平台和停车场协商分成。通常来说，物业公司大概占10％至20％。

但交通运输部科学研究院城市交通研究中心副主任吴洪洋指出，有些小区物业从安全和管理成本的角度考虑，可能缺乏积极性。企事业单位的情况则更为复杂。由于它们没有收费权，一旦把车位错时开放，需要面临能否开发票，收上来的钱入什么账户，钱的性质如何界定等问题。

吴洪洋建议，可以由政府牵头，先在部分企事业单位中进行试点，如在市属机关内部之间先实现共享，在实践中逐渐摸索。