新中国成立以来的第七版北京城市总体规划，系统谋划和回答了新时期“建设一个什么样的首都，怎样建设首都”的重大课题。

记者梳理发现，新版总规出现不少“首次”：首提“减量发展”，疏解非首都功能贯穿始终；首次跳出北京一亩三分地，单设章节对京津冀协同发展和支持雄安建设作出安排；历史文化名城保护内容较以往总规篇幅最大、着墨最多，并首次提出“老城保护”的概念。

同时，新总规坚持以问题为导向，集中聚焦人口过多、交通拥堵、房价高涨、大气污染等“大城市病”的治理。

为什么会有这些突破？未来北京将发生哪些变化？如何保障新总规的严格执行？新京报记者就此采访了多位城市规划领域的权威专家学者。

1 关键词：减量发展

如何平衡“减量发展”的舍与得？

中国城市规划设计研究院原院长李晓江：治理“大城市病”，必须在合适的时候用合适的手段调节，这是全世界的共同经验。从这个意义说，北京做减量规划、对人口和土地进行控制，我认为是完全符合北京当下发展规律的，也是针对中国在城市发展过程中、大城市过度膨胀当中政府因素的反思和反过程约束。

新总规在增和减方面把握得非常好。北京这次控人口总量、减总建设用地、减城乡建设用地、减城六区人口、减平原地区开发强度，至少有5个减。同时增绿、增生态、增文化设施、增基础设施、增公共服务。这些增和减反映了一个非常清晰的价值取向，就是从单一经济发展转向全面发展，转向生态、历史、文化保护，转向民生需求的满足和居民生活质量的不断提升。

北京大学城市与环境学院城市与区域规划系主任林坚：首先值得我们思考的就是到底减什么？一个是剥掉“菜帮子”，北京发展过程中存在不少利用效率不高的产业，尤其是农村集体产业，现在大约500平方公里。这些用地本身的产出效益可能只是国家级开发区的1/20，是市级开发区的1/5左右。

第二是要“减包袱”。这些年我们经常会说北京有一些小产权房，还有各种不合法、不合规用地，这些成为北京历史遗留问题，不把这些历史遗留问题处理好，就很难谈得上“强身健体”。

另外要考虑“挤水分”。随着疏解非首都功能的开展，仍然有许多增量试图要挤入北京，那么在这种情况下，要做的是在减量化大背景下拒绝不符合首都功能、不走高精尖的路子、用地效率比较低的产业，真正从招商走到选商。

2 关键词：一核一主一副，两轴多点一区

空间结构为何新增“一核”“一区”？

北京市规划和国土资源管理委员会总规划师施卫良：规划修改时，我印象最深的是关于北京城市空间结构表述的修改。北京城市总体规划公告时，城市空间结构为“一主一副，两轴多点”，经过多轮征求意见，采纳专家建议，最终版本增加“一核”和“一区”，并相应调整了“多点”的内涵，最终将北京城市空间结构确定为“一核一主一副，两轴多点一区”。另外，从“生态涵养发展区”到“生态涵养区”的变化，体现了新版总规针对山区在发展理念和发展方式上的深刻转变。这不是不再重视山区发展，而是要推动实现更高水平、更可持续的发展，把握好“保护”与“发展”的关系。

林坚：北京新的城市空间结构，很好地体现了继承、发展、提升的逻辑。首先是继承，作为一个世界级历史文化名城，北京的两轴始终能体现政治中心、文化中心、历史文化名城的特点。这也是进一步延续上一轮北京总规“两轴两带多中心”的想法。另外，发展提得非常明确，突出体现如何处理“都”和“城”的关系，在首都和城市的发展之间所做的一种协调和平衡，可以称为“一揽子”。同时，在这个过程中也有相应的提升，这里面实际上解决了舍与得的关系。

3 关键词：名城保护

为何重点着墨历史文化名城保护？

故宫博物院院长单霁翔：新总规把北京文化遗存的保护，特别是历史文化名城的整体保护上升到文化自觉的高度，展现了中华民族的文化自信。

上世纪80年代、90年代、一直到2004年的总规我都有参与。相较而言，这次总规对历史文化名城保护的篇幅最大、着墨最多。2004年总规历史文化名城保护的内容有8条，这次增加到18条左右，并且在城市性质布局等方面都有阐释，应该说站位最高、具有前瞻性，内容也非常完整全面。特别是对整体保护方面做了非常宏阔的规划。2004年和之前的总规重点强调点面保护，像文物古迹、历史街区保护等。这次视野更宽，包括4个层次，从北京的老城、中心城区、扩大到16410平方公里的市域，再放眼到京津冀这样一个格局，给历史文化名城保护确立了更大范围可以落实的重要支点。

这次非常欣慰，总规提出要扩大历史文化街区，同时加大对传统民居四合院的保护。历史街区、传统四合院是北京的地域文化，它的生命力很强，从元代开始已经有800多年历史。后来我们经历了很多住宅类型，但都昙花一现，很快被新的住宅所取代。今天我们发现四合院越来越成为人们向往的一种居住形式，这就是它的生命力。

4 关键词：京津冀

新总规如何体现京津冀协同发展？

清华大学建筑学院教授吴唯佳：北京这版总规专门把京津冀协同发展作为一个章节来阐述论述，同时也考虑到这个过程中北京应承担什么，北京和周边区域应怎样合作、有怎样的战略安排，这是一个创举，是一大亮点，也是我们多年来呼吁的一个期望。这么多年的变化，特别是最近这几年的变化，使人们充分认识到区域发展、区域协同的重要性和必要性。北京的发展、北京的未来，就建立在区域协同上。

中国城市规划设计研究院副院长王凯：首先在空间体系构建上充分体现了京津冀协同发展理念。比如提出北京叫一核，一核就是首都，在空间上是有空间载体的。其次提出京津双城，总书记提过京津要唱双城记，在北京天津协同发展上，总规在产业、基础设施空间上有系统策划。第三，总规提出北京城市副中心和河北雄安新区要比翼齐飞，这是一个很重要的新理念。这次规划内容扩展到北京以外，是很重要的区域协同思想。河北雄安新区，中央提出来叫集中承载地，这次规划里“一核双城、比翼双飞”的空间结构是京津冀协同发展的全新体现。

另外，总规在京津冀全域范围内的生态、基础设施、交通、公共服务上，也采取全面协调的体系。所以京津冀协同发展不仅仅是一个理念或者指导思想，在空间上是落地的。为什么把北京的规划和京津冀的规划揉在一起，有一个前提，就是以北京为核心的京津冀地区，有句话叫做“地缘相接、人员相亲，地域一体、文化一脉”。说句大白话，就是你中有我、我中有你；说得再彻底点，就是一荣俱荣、一损俱损。北京的“大城市病”只能从区域协调的角度解决，北京总规和京津冀协同发展结合起来是一个必然。

5 关键词：大城市病

未来北京如何治理大城市病？

中国城市规划学会副理事长兼秘书长石楠：“大城市病”是一种成长的烦恼，每个国家城镇化到一定阶段都会出现不同的问题。只不过这样的问题可能随着政府治理能力和社会共识提高后，会有一些解决办法。像北京这样的超大城市，由于规模非常大，所以城市病可能相对更严重一些，解决的难度会大一点。这版总规抓住了一些很重要的东西，比如在战略定位中怎么处理经济发展和其他的社会问题，怎么处理北京市老百姓的需求以及为中央和党政军服务的问题，怎么处理北京作为国家首都还是作为国内一个一般大城市的问题。这些重大问题的解决对总体规划会有重要影响。

吴唯佳：城市病的解决光靠单个城市规划很难，它需要在国家层面、在区域层面进行统筹安排，所以也十分感谢中央、尤其总书记做出京津冀协同发展的战略安排，使北京城市总体规划能不仅仅从北京市来考虑，还能从京津冀协同来考虑，能从天津、河北和北京的合作来考虑，使得“大城市病”的解决有一个更好的背景。

北京人口和功能适当疏解，那么北京中心城和整个市域的发展就有一个能够调整的空间。有些过于集聚的问题、区域功能过于集中等问题就能缓解。另外，因为我们有强大的技术支撑能力，有强大的政府运作、管理能力，随着交通设施不断完善，特别是绿地系统不断完善，环境不断改善，我想“大城市病”的问题肯定能解决，北京市民生活的环境能够更好地改善。

6 关键词：和谐宜居之都

为何设置和谐宜居之都指标体系？

李晓江：各个城市最近几版规划，似乎都把经济发展经济指标放在最重要位置，但这一轮北京总规恰恰不是这样，尤其是提出以城市治理水平提高和民生改善作为重要目标。北京总规中有一个非常好的建设和谐宜居之都的指标体系，它关注环境、社会、公平和民生改善，反映发展多元的价值观，摆脱了单一追求规模的传统城市发展思路。

中国人民大学首都发展与战略研究院教授叶裕民：这42个指标中没有GDP的指标，说明总规编制秉承了新的发展理念，不再以GDP论英雄，而是以创新作为基本动力，以创新谋发展。这是理念创新带动城市创新的一个最核心的表现。其次，这42个指标又隐含了GDP指标。一些GDP指标隐含在结构性指标中。比如说居民收入弹性，是指居民收入速度要跟上GDP增长速度，要完成这样一个目标，不是要快速增长GDP，而是要重视改革分配制度，把经济增长的好处分享给社会、分享给居民，通过直接和间接分配手段，让老百姓有更多收入更多好处，这是共享理念在这个指标上的体现。

7 关键词：老城保护

为何用“老城”说法替代“旧城”？

单霁翔：“老城”这个词在这次总规中首次出现，过去叫“旧城”。长期以来，很多专家学者对“旧城”，特别是“旧城改造”这个词有意见。因为把千百年文化积淀的历史城区仅定位于改造对象，而没有强调它有需要保护和继承的东西在里面，这是片面的，这样的理念实际上对老城保护是非常不利的。这次改为“老城”，是把它作为一个战略层面需要整体保护的对象看待，是一个突破。

北京名城委专家顾问王世仁：“老城”是个空间概念，也就是62.5平方公里，基本上二环范围内叫“老城”。“旧城”是个含糊概念，“新”和“旧”，什么叫新、什么叫旧，老城里也有不少新建筑，新区里也有很多残留的老建筑，所以它是不科学的。

吴唯佳：“老城”的保护和发展，不完全是保护的事，也不完全是修复的事。因为环境在变，我们对历史、对文化的认识也在变。另外我们跟世界交流也很多，我们认识到许多新的好的理念和方法，在保护的基础上可以用新的理念创新发展，不完全是把祖宗留下的保护好，还要把新的理念、新的文化认识发挥传承下去。这也是老城保护要完成的一项使命和任务。

8 关键词：雄安新区

为何单设章节支持“雄安”建设？

李晓江：北京发展的“两翼”，“一翼”是北京城市副中心，另“一翼”是河北雄安新区，一个在北京境内，一个在北京境外。我觉得这是京津冀协同发展的一个大战略，是对北京未来发展更深远的思考。我个人认为雄安新区是为北京而生、为北京而建，北京有非常丰富的优质资源，但这些资源不一定都要聚集在北京，从区域范围来讲这是不合理的。雄安新区要疏解北京的非首都功能，吸纳一部分北京的人口、机构，一定需要北京参与，只有北京最了解疏解有什么需求，也是北京最了解如何通过跟雄安互动强化北京的创新功能和辐射带动功能。同时，在区域层面形成一个更合理的空间布局，优化整个京津冀核心地区的人口、经济、创新、产业、空间体系。

从这个角度讲，雄安新区建设和北京有着非常密切的关系，也确实需要北京深度参与和全力支持。总规写进河北雄安新区章节，对北京本身发展的内在要求来说，不仅是一个愿望，也是责任和担当。

王凯：新版总规有专门章节论述雄安新区的功能，包括和雄安新区的交通联系、基础设施的共建共享等，这是一个必然的选择和结果。北京规划和其他地方规划最大不同就是，它是首都规划，所以有两个概念在里面：一个是首都，一个是特大城市，北京的首要任务是保证首都功能的高品质、安全有效发挥，在这个前提下才能说到北京整体功能的提升和发展。保证首都功能要在非首都功能疏解、非首都功能空间组织、交通基础设施的布局上下功夫，才能让“一都一城”的辩证关系得到良性互动。

9 关键词：住房

对解决住房问题有哪些新提法？

吴唯佳：住房确实是市民最关心的事。首先，总规在用地上给予充分关注。城乡居住用地到2035年左右要增加到1100平方公里。是一个什么概念？就是说城乡建设用地的1/3以上要作为住房。原来是先生产、后生活，所以城市用地相当部分主要保证生产用地，住房用地确实量不大。如果住房用地有充分保障，显然房地产开发的这种土地紧张方面就能解套。

另一个亮点就是租购并举。这么多年住房改革，相当一部分市民都拥有了住房，有房比例比较高。但仍有很多人在住房问题上面临很大困难，所以这版规划把租房和保障性住房加起来达到50%，也符合北京实际情况。我相信随着政策不断贯彻，绝大部分老百姓的住房问题都能很好解决。

叶裕民：有两条可以特别关注。首先要扩大居住用地，并且和完善住房供应体系密切结合。关于完善住房供应体系，规划提出要建立包括商品房、共有产权住房、棚改安置房、租赁住房等在内的多种类型，一、二、三级市场联动的住房供应体系。

扩大商品住房的有效供应，所谓有效供应，就是让老百姓买得起的供应和与老百姓的需求相对接的供应。因此，要通过增加共有产权住房和中小型普通商品房供应来增加供应的有效性，满足普通老百姓的住房需求。同时加强保障性住房的建设，研究扩大租赁住房的赋权，公共租赁住房向在京非京籍人口放开。

规划提出要增加住房用地供应量，调整优化住房供应结构，其中有4个结构我觉得特别值得关注。那就是规划中提出4个层级的“七三”结构，4个70%，每一个层级都可以看到，面向中低收入居民和非京籍人口都有供应空间。很多住房面对的服务对象很清晰，直接就是界定面向中低收入居民和非户籍居民的。大量住房的供给条件和价格，将有可能和北京的普通老百姓的可支付能力越来越接近。因此，我觉得这是一个非常大的创新，体现了我们住房规划的包容性发展和共享发展的一个基本理念，如果这样的规划得到很好的贯彻落实，我觉得在京居民可以买得起、或者租得起自己的健康住房，不是梦。

10 关键词：总规实施

如何保障新总规扎实落地？

王凯：过去很多年我们对城市规划的理解就是城市建设，无非是管一管房子盖高了、街道窄了或者生活品质低了，这个理解是不准确的。另外，三分规划、七分管理，过去有点倒着来，我们把很多精力放在指标测算、人口测算、布局好看不好看上，其实规划很重要的是实施。新总规有部分章节专门谈规划实施。为什么出现奇奇怪怪的建筑，其实是缺少设计的管控，这个都需要制度保障，比如说我们对整个城市的天际线、北京的色彩、高度、建筑形式、胡同四合院改造的具体要求，有很清晰的法律和技术规章要求，颁布下去严格执行，就不会出现这些现象。规划的实施非常重要，领导重视、社会重视，相应的配套法律法规规章也要健全。另外就是严格督察，不合适的就要拆。

李晓江：总规的实施某种程度上比编制更重要。但我们也要看到，任何一个城市在发展过程中都会有变化，加强社会管控并不是把规划当作一张生硬的蓝图，应该是能够随着时代变化、经济社会形势的变化而不断调整、不断优化的一个规划。所以习近平总书记提出，对总规要进行体检、年度和阶段评估，所谓的体检和评估，就是不断优化规划对社会发展、对城市发展的适应性。在优化过程中，必须坚持城市和老百姓的长远利益，它是调整优化的底线，不能动摇。

北京市城市规划设计研究院原院长柯焕章：我干了好几十年规划，一路走来确实看到有些方面规划的实施难度很大，很关键的一点就是怎么能够使城市规划包括总体规划以及相关的规划，真正具有法定效力，能够依法依规实施。

声音

新版总规言简意赅、纲举目张、文清才美。“山清水秀”这个词在以往规划里用得不多，这次总规里用“山清水秀”，文字非常美。在这个大的环境之下，窗户外头，名川尽现，很有诗意。

——中国科学院和中国工程院两院院士吴良镛

我希望市政府能够组织更大的队伍来实现这个规划。规划毕竟就是一个文本，要把它变成现实，需要更多的人力，我希望北京能够在2035年成为小康社会的一个代表城市，成为生态城市的一个示范城市。如果我们中国的首都是生态城市了，那么我们中国就可以成为一个生态文明的美丽中国了。

——中国工程院院士、清华大学环境学院教授钱易