【摘要】自从实行严格的城乡二元户籍管理制度以来的50多年，特大城市的人口控制政策始终没有放松过，但特大城市的实际人口规模则不断增长，这说明人口流动与聚集的客观规律不可阻挡。因此，特大城市要改变单纯的人口控制思维和方式，科学合理地改变特大城市中心城区人口过度集中的状况，在都市圈或城市群这个更大的空间范围内进行产业、公共资源和人口的合理布局和战略谋划。

最近，《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》发布，期待已久的户籍制度改革终于进入国家层面的政策实施阶段。这次户籍制度改革，是在全面深化改革的大背景下，吸收了改革以来各地有关户籍制度改革探索的成果，按照以人为核心的新型城镇化发展的要求，做出的具有里程碑意义的重要改革。这次户籍制度改革的一个特点是实施差别化落户政策，强调严格控制特大城市人口规模。那么，如何推进特大城市的户籍制度？我认为要把握好以下五个方面：

一是要区分特大城市本市户籍人口的户籍制度改革以及非本市户籍的流动人口的户籍制度改革两种情况。由于我国行政区划的特点，所有特大城市都下辖有农村地区和农村人口。每一座特大城市自身都构成了一个行政区划内的城市群，即由中心城区、郊区区县驻地新城、郊区区县所辖小城镇等构成。在特大城市的全部常住人口构成中，主要有三种类型的户籍人口，一是特大城市户籍中的非农业人口，二是特大城市户籍中的农业人口，三是没有特大城市户籍的外来流动人口。特大城市户籍制度改革要根据上述情况有针对性地推进户籍制度改革。

二是对于特大城市户籍中的农业人口与非农业人口这两部分人的户籍制度改革，就不存在严格控制人口落户的问题，而必须根据《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》，全面放开郊区各区县建制镇和小城市落户限制，取消农业户口与非农业户口的划分，统一登记为特大城市内的居民户口，并实行城乡统一的基本公共服务。与户籍制度相适应，要全面深化农村产权制度改革，对于特大城市郊区原农业户口人员所享有的农村土地承包经营权、宅基地使用权、林权、集体资产收益权、有关农业补贴政策等保持不变，不因户籍改革而变动，充分保障农民的财产权利。户籍改革后，农民只是一种职业，不再是一种户籍身份。因分工产生的全国各种各样的职业人群，他们可以有千差万别的职业身份，但都有一个共同的平等的社会身份，这就是国家的公民。

三是对于没有特大城市户籍的外来流动人口，建立居住证制度。特大城市都是外来流动人口比例很高的地区，有的特大城市的外来流动人口所占比例超过三分之一，有的甚至远远超过本地户籍人口。外来流动人口融入城市，是新型城镇化的重大任务，也是特大城市户籍制度改革的焦点和难点。推进外来流动人口的户籍制度改革，第一步，废止暂住证制度，建立居住证制度。居住证制度是一种过渡性户籍制度，持有居住证的人应视为“准市民”，享有与特大城市户籍人口同等的劳动就业、基本公共教育、基本医疗卫生服务、计划生育服务、公共文化服务等基本公共服务，并不断扩大居住证持有人享有所在特大城市公共服务的范围，使居住证持有人在特大城市享有的公共服务接近特大城市常住户口人员的公共服务水平。

四是实行积分落户制度。从广州等地探索的积分落户政策这次上升为全国统一的特大城市落户政策，这是推进流动人口融入特大城市的重大政策，为流动人口融入特大城市成为新市民提供了一条政策通道，相比于此前完全关闭流动人口落户成为新市民是一种制度上的进步，但我也认为这是一种过渡性的户籍政策，是推进流动人口融入城市、成为新市民的第二步。这次全国性的特大城市积分落户政策，克服了广州市前些年实施的积分落户的繁杂条件，简化了积分落户的要件。广州市积分落户建立的指标繁多，这次《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》只规定4项主要指标，即合法稳定就业、合法稳定住所（含租赁）、参加城镇社会保险年限、连续居住年限等。特大城市积分落户政策应首先着眼于解决存量流动人口落户问题。只要与就业单位签订一年以上的就业合同、居住在就业单位或签订一年以上租居协议、参加城镇社会保险3—5年，就可以申请积分落户。达到积分落户基本分值（条件）的流动人口及其共同生活的配偶、未成年子女和父母，可以申请所在特大城市的常住户口，特大城市不得变相增加积分落户门槛。

五是特大城市要改变单纯的人口控制思维和方式。市场经济和城市化的发展，使人口流动与聚集成为不可抗拒的经济社会规律。自从实行严格的城乡二元户籍管理制度以来的50多年，特大城市的人口控制政策始终没有放松过，但特大城市的实际人口规模则不断增长，这说明人口流动与聚集的客观规律不可阻挡。对于特大城市来说，没有源源不断流入的大量流动人口，特大城市不可能持续繁荣和健康发展。当然，由于城市规划落后、城市功能以及产业和公共资源过度集中，也带来了特大城市人口膨胀和严重的“城市病”，这也使特大城市严格控制人口规模有了新的理由和依据。在现行条件下推行积分落户，具有一定的现实基础。但在推行积分落户的同时，我认为还应当区分中心城区和郊区的落户情况，不能简单地将中心城区严格控制人口落户政策套用到郊区；同时，特大城市还应当通过疏解产业和公共资源来转移人口，在都市圈或城市群这个更大的空间范围内进行产业、公共资源和人口的合理布局和战略谋划，从而科学合理地改变特大城市中心城区人口过度集中的状况。

（作者系北京市农村经济研究中心研究员、法学博士）