近年来，我国经济建设取得重大成就，发生了深刻变化。传统的经济形势分析，一般主要从一个行政区域内，如一个省或市、地区，通过本行政区域经济要素的“三驾马车”来研究国民生产总值的投资、消费和出口结构。新形势下，我们从行政区经济转变到经济区经济，把实施区域性发展战略作为提升发展质量的手段。在此背景下，实施区域协调体制和机制、制定区域性措施和政策，对长江经济带建设能够起到日益重要的作用。

上中下三大城市群

抓准各自优势落实功能定位

目前，我国西部地区的经济发展现象受到了不少人的关注。比如，2016年，重庆的国内生产总值增速为10.7%，贵州是10.5%，在全国各个省市发展速度中分别排名第一、第二。为什么西部地区的经济发展速度这样快？

分析我国西部地区经济的快速增长，重点可围绕长江经济带战略的城市群展开。长江经济带由5个城市群构成，分别是长江下游长三角城市群、长江中游城市群、长江上游成渝城市群和区域性城市群的云南滇中城市群、贵州黔中城市群。在2016年的长江经济带经济增长中，有一个阶梯性发展态势：下游城市群的经济增长速度是7%到8%，中游城市群的经济增长速度是8%到9%，上游城市群的经济增长速度是9%到10%。这里面有两大因素起到了作用：一是落实长江经济带的城市群功能定位，二是实施长江经济带的城市群协调体制机制。

在指导意见中，国务院提出了长江经济带三大城市群的功能定位问题。首先，长江上游城市群抓住航电一体化的发展问题，以推动绿色发展为目标，规划建设航运发展战略，统筹水力发电与生态环境保护的经济关系，对长江上游城市群的绿色发展起到了重要作用。例如，整个长江经济带承担了我国内河运输任务的55%。又如，长江上游的绿色发展，如贵州的大数据建设，体现了既要保护又要发展的理念。其次，在长江中游城市群，要更好地处理好产业结构调整与生态保护的关系。长江中游城市群地处丘陵地带，依江傍水，建有40万家化工厂，其化工产出的经济总量占全国的一半以上。同时，我国的钢铁基地、石化基地都按长江流域布局。如果长江干流的黄金水道遭受污染，治理难度就会非常大。最后，长江下游城市群，抓住江海联运的关键点，把国际航运中心的建设与江海联运打通，就看到了经济发展的未来。

另一个很关键的是城市群的协调体制机制一体化建设。区域合作一体化是一个最终目标。在实现这个目标的过程中，区域合作可以按照合作的不同内容和阶段，由低向高分为三个阶段：一是布局合作阶段，二是要素合作阶段，三是制度合作阶段。

西部地区经济发展速度可以达到10%，一个重要的因素就是长江上游成渝城市群的区域合作进入要素合作发展阶段。所谓要素合作指的是生产要素，如人流、物流、资金流、技术流、信息流的区域合作。这一阶段通常由政府“搭台”，按照市场经济规则，让企业“唱戏”。长江上游城市群功能定位一旦成熟，区域经济发展的转型升级环境一旦改善，经济发展的速度就立马加快。

“政府搭台、政府唱戏”

推动经济社会资源全面合作

那么，又该如何来看长三角经济发展速度低于长江中游和长江上游城市群呢？

从经济总量来看，长三角的经济总量占到全国的20%。这是长江中游和上游城市群所比不上的。问题的关键在于，长三角正处于区域协调的制度合作阶段。这个制度合作不仅是经济制度的合作，而且是经济、社会、人口、资源、环境的系统全面合作，合作的主体是政府。某种意义上是“政府搭台、政府唱戏”，解决的是政府资源的一体化问题。

政府的制度资源，包括社会公共服务的社会保障、医疗、教育、卫生、生态、科技等。这个高起点水平的合作，是改善社会治理水平的区域合作，意味着合作进入深水区。但是，它不一定立即产生经济效益。而不开展这一合作，区域一体化就很难真正实现。不过，经验表明，这些政府资源的制度合作一旦产生效能，发展的环境基础打好了，其产生的厚积薄发效能将会在若干年后显示出来。这是区域合作的一个发展规律。

长三角城市群区域为什么要制度合作？这是由顺应区域经济发展的需求所决定的。企业要生存和发展，生产的经济要素就要流动，就要从成本高的地方向成本低的地方流动。通常来说，地方政府从保护地方财政收益角度出发，是不希望本地盈利企业大规模流动的。可现实挑战是，如果在长三角的盈利企业，没有生产要素流动，长三角的经济发展就会降下来，这样的生产关系就会成为生产力发展的桎梏。长三角城市群的地方政府看到了这个弊端，由此逐渐达成共识，提出完善区域一体化的生产关系，目的就是为了进一步解放生产力。

实现区域一体化的生产关系，有一个大的前提就是加强城市群的制度合作。长三角的制度合作是经过一个量变到质变的过程后，才形成了今天的协调体制机制。长三角的区域协调从原来的公路时代、高速公路时代向大桥时代、高铁时代不断深化，从交通一体化向区域经济发展一体化递进。这为奠定长三角城市群的布局合作、要素合作和制度合作起到了重要作用。

习近平总书记在上海参加亚信会议的时候，曾对长三角的区域协调体制机制给予充分肯定。近来，长江经济带区域城市群的政府，正在进一步研究和探索建立长江经济带的协调体制和机制。

有人建议，运用长三角城市群的“三级运作、统分结合”体制机制。其实，长三角的协调体制是根据长三角区域合作的实际，以制度合作为前提量身定制的。这个体制机制有它的自身特点。长江中游城市群正处于布局的合作阶段，长江上游城市群正处于要素合作的阶段，都有各自的特点，不能照搬照抄。

当然，一些好的观点和方法可以复制和推广，进而使得在整个长江经济带建设形成高效有力的协调体制机制。比如，加强长江经济带城市群顶层设计与统筹发展，建立长江经济带三大城市群黄金水道的利益共同体，等等。

总的来看，长江经济带“三大二小”城市群发展阶段、合作条件各异，故合作机制和内容可以灵活些；可以鼓励城市群内各级政府的跨行政区合作，形成更紧密的都市圈体系。

（作者为上海社会科学院城市与人口发展研究所原所长、中国国际经济交流中心上海分中心秘书长）