十九大报告提出，要“以城市群为主题构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇布局”。当前，要深入研究城镇化与区域协调发展的内在关系。例如：城镇化是不是区域协调发展的本质特征？从实际经济生活看，不同区域发展的程度与城镇化进程、水平、质量、布局是直接相关联的。城镇化是不是区域协调发展的“最大红利”？过去城镇化加快推进成为区域发展的重要动力之一，未来10年左右甚至更长时间，城镇化仍将是我国区域协调发展的“最大红利”所在。要不要把城镇化作为区域协调发展的重大任务？实现区域协调发展，离不开城镇化和城乡一体化的重大制度创新，这一点看得越来越清楚。当前有三个关键问题亟待解决。

第一，城镇化发展的不平衡不充分是区域协调发展的突出矛盾

从我国实际经济生活看，区域发展差距有城市之间发展的差距，但更重要的体现在农村发展的差距上。比如，2016年，广东珠三角人均GDP达到11.43万元，是贵阳市人均GDP的1.81倍，却是贵州以农村为主的毕节市（城镇化率仅为30.90%）人均GDP的4.6倍。城镇化不平衡不充分成为区域协调发展的突出矛盾，这就需要明确以城镇化推动区域统筹协调发展的大思路。

1.区域协调发展的基础在于城镇化。城镇化的实质是城乡资源的自由流动以及公共服务的平等享受，这两方面都是决定区域协调发展的重大因素。从我国情况看，城镇化发展在很大程度上决定了区域协调发展的进程。我分析了华北、东北、华东、华中、华南、西南、西北几个区域的数据，结果表明，2016年，华北地区城镇化水平最高（68.03%），其人均GDP也最高（76781.80元）；西南地区城镇化水平最低（46.11%，低于全国57.35%的平均水平），相应的其发展程度也最低（人均GDP仅为39605.60元，低于全国53817元的平均水平）。

几个区域的对比分析充分说明，我国发展上呈现“东中西”差距，其实质是城镇化进程上也呈现“东中西”差距，也就是说城镇化水平越高的区域，发展程度越高。

2.打造合理城市群的基础在于城镇化。十九大报告明确提出了“以城市群为主体”。什么是合理的城市群格局？不能“进城像欧美，出城像非洲”。从现实情况看，如果缺乏有质量的城镇化支持，城市群发展恐怕会把农村发展的要素吸走，产生“虹吸效应”，不仅制约了农村发展，反而扩大了区域差距。比如，珠三角城市群已经形成了规模，但由于粤东西北的城镇化率比较低，2016年粤东西北地区城镇化率分别为60.02%、42.68%和47.85%，远低于珠三角城镇化率84.85%。因此，城市群发展的实质是城镇化，形成合理的城市群格局，离不开高水平、高质量的城镇化。

3.以城镇化形成合理的区域协调新格局。改革开放以来，我国在推进区域协调发展上，更多的是以做大经济总量为导向，以鼓励地方竞争为途径，以产业布局为突破，城镇化水平滞后于工业化水平。其结果是，我国虽然开始进入到工业化后期，但当前不足60%的城镇化水平与中后期应当达到的70%左右的城镇化水平，有很大的差距。

推进新阶段的区域协调发展，需要在城镇化上做文章，形成以城镇化为基础推动区域协调发展的新格局。在这个格局下，尽管不同区域的城镇化水平会有所差距，区域发展会有差距，但这是建立在不同要素禀赋、不同产业布局基础上的，以制度基本平等、公共服务水平大致相当为重要特征的区域经济发展新格局。这个格局能够满足不同群体的不同需求，能够保障人民对美好生活的追求。也就是说，未来几年，建立在城镇化基础上的区域协调发展将是一个新的形态。

第二，城镇化是新时代推动区域协调发展的“最大红利”

推进区域协调发展的路径，十九大报告已经说得很清楚，就是“以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局”，“加快农业转移人口市民化”。从现实情况看，城镇化是当前乃至今后中长期区域协调发展的“最大红利”。

1.城镇化自身还有巨大空间，而且正处于转型升级的关键期。过去10年来，我国城镇化快速推进，规模城镇化率2016年达到57.35%。尽管如此，我国城镇化率还有相当大的空间。到2020年，规模城镇化率有望达到65%左右，到2030年有望达到70%左右。这是新型城镇化最大的空间所在。纵观全球，没有哪个国家还拥有这么大的城镇化发展空间。

2.城镇化蕴藏着巨大的市场空间。以消费为例，2016年我国城乡居民消费差距已经缩小到2.72∶1（29219∶10752），将近三个农村居民消费才相当于一个城镇居民消费。如果人口城镇化速度能明显提高，并使进城的农民工享受城镇人口的公共服务和公共设施水平，其消费水平大体达到城镇居民的平均水平，将释放巨大的消费潜力。

3.城镇化促进经济、社会、文化协调发展还有巨大空间。以产业发展为例，城镇化带来消费结构升级，新型城镇化和乡村振兴的融合，将形成产业结构变革的巨大空间。城镇化比较好的区域，大都能形成城乡联动、产业联动的新格局。前几日，我在佛山看到，传统的加工制造开始退出，以研发为重点的生产性服务业成为发展的重点，这座城市开始从生产制造型城市向服务型城市转变。再以平均教育年限为例，目前城乡劳动力受教育年限差距比较大。有数据显示，中国城镇学生上高中的比例达到93%，但农村仅为37%。在加快城镇化中提高农村劳动力受教育年限，还有相当大的空间。

第三，形成区域协调发展新格局重在推动城镇化的制度创新

未来几年是我国加快区域协调发展“攻坚期”。以城镇化转型升级尽快形成区域协调发展新格局，关键在于加快城镇化的制度创新。十九大报告提出，要“加快农民转移人口市民化”。面对新情况，要按照十九大报告的要求，推进农民工市民化进程，而不是让农民工再农民化。

1.以户籍制度为重点推进结构性改革。城镇化核心问题是规模城镇化与人口城镇化的缺口较大，这表明城镇化的质量亟待提高。根据发达国家经验，2016年，我国规模城镇化率已经达到57.35%，已经处于城镇化加速发展的中后期阶段。但我国人口城镇化率仅为41.2%，还处于发达国家城镇化发展的起步不久阶段。打破掣肘城镇化的因素，关键在于结构性改革，尤其是加快以居住证取代户籍制度改革，并带动相关的结构性改革。从现实情况看，城乡二元户籍制度存在的历史条件发生了根本性变化，到2020年，全面实施居住证制度，让城乡二元户籍制度退出历史舞台的条件总体成熟。关键是在试点基础上，尽快总结经验，在全国有序推开。

2.同步推进基本公共服务均等化和农村土地改革。推进户籍制度改革，需要具备两个基本条件。一是加快基本公共服务均等化。“十三五”要实现城乡社会保障制度统一和对接，基本形成城乡一体化的基本公共服务体制安排，使得城乡居民可以根据职业选择等在城乡间自由流动，使城乡更多地成为一种职业分工而不是社会分层。二是农村土地制度改革，尽快落实农民土地财产权。城乡结构问题，是我国经济转型中的重大结构型问题，其中土地制度是最大掣肘。落实农民土地财产权，盘活农村土地资源，可以使农民能够带着财产进城，也能够带着财产推进农业规模化和市场化，由此成为区域协调发展的巨大红利。这就需要加快推进允许农村承包地、宅基地、集体经营性建设用地的法人财产权抵押、担保、转让，由此落实农民土地财产权。

3.重点在“三中”方面下功夫。一是中西部地区。随着相当多的农民工返乡创新，中国劳动力人口流动有可能出现趋势性变化。中西部地区城镇化将迎来重要的机遇，需要通过政策引导和制度创新加快推进。二是中小城镇。未来几年城镇化水平提升和质量提升的主要空间在于中小城镇。重点在于推动公共资源配置向中小城镇倾斜。三是中小企业。这是吸纳农村转移人口的主要载体。通过市场开放、公平竞争等，使中小企业尽快发展起来，将为中西部地区和中小城镇注入强大动力。

（作者系中国（海南）改革发展研究院院长）