十九大没怎么谈城镇化？其实，重要信息已发出，还提到一件“国之大事”

摘要：十九大报告不是专门讨论城镇化的文件，但是与城镇化也绝非毫无关联。不仅报告中很多内容与城镇化直接或间接相关，而且也透露出新型城镇化战略在新时代的重要信息和信号。

十九大报告不是专门讨论城镇化的文件，但是与城镇化也绝非毫无关联。不仅报告中很多内容与城镇化直接或间接相关，而且也透露出新型城镇化战略在新时代的重要信息和信号，对此及时梳理、领会和把握十分重要。

1.2%的城镇化年增长率意味着什么？

十九大报告在“过去五年的工作和历史性变革”中写道：“城镇化率年均提高一点二个百分点，八千多万农业转移人口成为城镇居民。”

一般人看到的只是一个统计数据，但其背后的内容和涵义却要复杂得多。

首先，这是对我国近五年城市建设成就的巨大肯定。

城镇化率是城镇化进程的基本测度方法，农村人转化为城市人则是其基本特征。但这“一点二个百分点”和“八千多万农业转移人口”却不只是一个数据那么简单。与欧洲工业革命时期的城市化相比，当今世界城市化的突出特点是“高成本”，需要大量的资金和强大的经济支撑。据相关测算，中国城市化率年均增长一个百分点，就需要年新增住房3-4亿平方米，建设用地1800平方公里，生活用水14亿立方米。由此可知我国近五年城镇化进程的艰难不易和取得的巨大成就。

其次，这同时还包含了对我国城镇化发展规律和未来趋势的战略研判。

自2011年城市人口首次超过农村人口，中国的城镇化建设开始进入中程。此时最大的问题是预测未来是持续增长还是逐步下滑，特别是增长及下滑的幅度会怎么样？相关测算表明，每增加1个城市人就需要新增城镇固定资产投资50万元，因而能否精准把握城市化的规律和趋势，直接关系到未来国家在城市领域的基本政策和资源配置。

与2000年至2011年年均增速超过1.5%相比，十八大以来的五年1.2%的年增长率的确有所下降，但并不是一些人所谓的“断崖式”或“急刹车”，而是说明我国正进入城镇化的一种“新常态”，由原来的高速增长变为中高速增长。由于我国城镇化处于“中程”的国情，还远未到城镇化建设的“拐点时刻”，对城市建设仍需要未雨绸缪地谋划和布局。

十九大报告确立了怎样的“城镇化”格局？

在十九大报告中，重点提了“区域协调发展战略”和“乡村振兴”战略，区域的范围比城镇大，乡村的概念比城镇小，有人就望文生义地以为十九大不再讲“城镇化”了，同时把“城市群”作为未来城市建设和发展的主题。这种理解和引申是片面和形而上学的，属于只知“其名”而不知“其实”，完全割裂了“城镇化”和“城市群”的内在有机联系，也根本不知道“城市群”本身就是《国家新型城镇化规划》、中央城市工作会议等一系列文件反复明确和强调的我国城镇化的“主体形态”。

首先，在十九大报告中并不是没有提到城镇化。在“坚持新发展理念”中，清楚地写道“……推动新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展，主动参与和推动经济全球化进程，发展更高层次的开放型经济，不断壮大我国经济实力和综合国力”。这里的“城镇化”的核心是《国家“十三五”规划》提出的“新型城市”，包括绿色城市、智慧城市、创新城市、人文城市、紧凑城市五个目标，和新型工业化、信息化、农业现代化高度匹配、同步发展，完全不同于以大拆大建、房地产开发、GDP主导为基本特征的旧城镇化。

其次，十九大报告在“实施区域协调发展战略”中写道：“以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局，加快农业转移人口市民化。以疏解北京非首都功能为‘牛鼻子’推动京津冀协同发展，高起点规划、高标准建设雄安新区。以共抓大保护、不搞大开发为导向推动长江经济带发展。”这里的“以城市群为主体”、“疏解北京非首都功能”、“高起点规划、高标准建设”、“共抓大保护、不搞大开发”等，集中了2014年《国家新型城镇化规划》、2015年中央城市工作会议、2015《京津冀协同发展规划纲要》、2016《长江经济带发展规划纲要》、2017年中央关于雄安新区的相关文件的精髓，既显示出十八大以来区域与城市发展政策的延续性和稳定性，同时也都是未来五年探索中国城市发展道路的重大战略举措。

再次，针对一些模糊认识和片面理解，有必要重申“城镇化”和“城市群”的内在关系。中国城市的根本使命和任务是走出“一条中国特色城市发展道路”。中国城市应该走什么道路，改革开放以来一直有两种声音：一是走小城市发展道路，以夏书章的超微型城市论和费孝通的微小城市论为理论代表，以1989年国务院制定的“严格控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市”（俗称“三句话方针”）为大政方针。二是走大都市发展道路，在理论上以2002年“大上海国际都市圈”研究报告首次提出走“以大城市为主的城市化发展道路”为代表，在现实中以2004年全国183个城市提出建设“国际化大都市”为象征。但实践证明，它们各有偏颇。前者看不到大都市的带动和辐射作用，基本上属于“穷过渡”城市化思维。后者加剧了城市之间的“同质竞争”，造成区域内资源、资金和人才的巨大浪费和低效配置。因此，从2005年国家“十一五”规划首次提出“把城市群作为推进城镇化的主体形态”开始，到2014年《国家新型城镇化规划》明确“把城市群作为主体形态”，到党的十八大报告提出“科学规划城市群规模和布局”，一条中国特色城市发展道路基本尘埃落定。

在这个基础和背景上，十九大确立了以城市群为主体形态、以区域协调发展为总体目标、以乡村振兴为重点战略任务的城市化格局，体现了新时代中国特色社会主义城市发展的必然趋势和根本要求。

乡村振兴战略只是讲“三农”而和城市无关吗？

十九大报告提出“实施乡村振兴战略”：“农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好‘三农’问题作为全党工作重中之重。要坚持农业农村优先发展，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化。”有人以为这体现了十九大对乡村建设的高度重视，和城市没有什么关系，甚至产生未来会“重农村轻城市”的猜测和误判。

有什么样的现实，就有什么样的观念。中国城乡长期存在的二元化现实，导致有些人持有把城市和乡村对立起来的思维方式和价值态度。在理论上的典型表现是，把城市研究和农村研究、城市规划和农村规划、城市建设和农村建设截然分开。而由此造成的影响则是，研究城市的往往排除农村，搞农村规划的也总是要把标准做得低一些，一切都成了“城里人”不同于“乡下人”的翻版。其实，农村研究本就是城市化研究的四大对象之一。不仅农村研究是城市社会学的一个重要部分，所以才会有那么多人关注半城市化、农村空心化等问题；而且农村研究专家也总是要把农村问题的根源追溯到城市，其解决问题的办法也不外乎是工业反哺农业、城市带动乡村等。如果我们能破除这种思想观念上的“城乡对立”，就不会觉得“实施乡村振兴战略”和城市建设发展了无干系了。

今天的城市和乡村，比历史上任何时期都难以分开了。乡村振兴战略不只是给农村承包制等“吃了定心丸”，同时也为城市带动乡村发展、城乡一体化指出了新方向。在中央和国家的一系列政策文件中，从来都没有把城市和乡村发展分开过。在十九大报告中，不仅“城乡区域发展和收入分配差距依然较大”被作为民生领域的短板之一，而且“实施乡村振兴战略”更是明确提出“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系”。从历史上看，城市和乡村有两种关系，一是旧城市化中“城市征服、剥夺、虹吸农村”的对立关系，二是在城市群语境中大中小城市协调、城乡共生发展关系。如果我们今天还从城乡二元对立的角度去理解“乡村振兴战略”，不仅在观念上是偏颇的，在实践中也是有害的。

十九大后中国城市发展的主题是什么？

关于我国的城市建设和发展，中央和国家已出台多个政策文件。中央城市工作会议还明确要“走出一条中国特色城市发展道路”。十九大报告站在新时代的历史高度，以画龙点睛的笔法高度提炼了城镇化的关键和重点。但如果要问十九大以后中国城市发展的主题，还需要结合十九大总体战略部署去找寻。

温饱、小康和现代化，是改革开放总设计师邓小平为中国现代化规划的三大战略目标。在十八大报告明确提出到2020年全面建成小康社会之后，现代化的目标已遥遥在望，同时在苏南、珠三角等发达地区，已开始探讨区域现代化的框架与标准。在此基础上，十九大报告提出，从十九大到二十大，是“两个一百年”奋斗目标的历史交汇期。我们既要全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标，又要乘势而上开启全面建设社会主义现代化国家新征程，向第二个百年奋斗目标进军。十九大报告将这个新征程划分为两个阶段，“第一个阶段，从二〇二〇年到二〇三五年，在全面建成小康社会的基础上，再奋斗十五年，基本实现社会主义现代化。第二个阶段，从二〇三五年到本世纪中叶，在基本实现现代化的基础上，再奋斗十五年，把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国。”

现代化在本质上是指以经济现代化为主导生产方式、以政治现代化为国家主体构架、以文化现代化为精神文明形态、以社会现代化为主流生活方式、以环境现代化为可持续发展目标，以人的现代化和全面发展为战略重心的人类历史和文明进程。当今世界是城市世界，城市在“决胜全面建成小康社会，开启全面建设社会主义现代化国家新征程”中承担着中流砥柱的作用。这就使得“现代化”和“城镇化”的关系更为紧密，简单说来，“现代化”是“城镇化”的内在机制与内容，“城镇化”是“现代化”的空间载体和形式，两者在很大程度上相互叠合、同步发展。这是因为，现代化意味着传统农业文明向现代工业文明的转型，其最突出的特点是以基于现代科学技术的工业生产方式为基本手段，深刻改变了人类传统的空间环境、社会形态和生活方式，使城市成为人类生产生活的核心和主流。因此可以得出，未来的城市化必将是在中国特色社会主义新时代背景下开启的城市现代化的新征程。从城市化到城市现代化，从城市基础设施现代化到城市功能的现代化，是我国新型城镇化最需要研究和关注的“国之大事”。

（作者为上海交通大学城市科学研究院院长、首席专家）