继北京之后，上海2017年至2035年城市总体规划在2017年年底也获国务院批复。这个长江经济带的中心城市勾勒出了未来十几年的发展脉络，规划中不仅首次发布城市发展目标愿景，而且将更多市民期许融入其中

中国政府网2017年12月25日公布了《国务院关于上海市城市总体规划的批复》（以下简称《批复》）。《批复》显示，到2035年，上海市常住人口将控制在2500万左右，建设用地总规模不超过3200平方公里。《批复》要求，未来上海要着力提升城市功能，塑造特色风貌，改善环境质量，优化管理服务，努力把上海建设成为创新之城、人文之城、生态之城，卓越的全球城市和社会主义现代化国际大都市。

强“引领”更重“协同”

上海要强化对长三角城市群的引领，推动区域内尤其是近沪地区的一体化发展

“从长江三角洲区域整体协调发展的角度，充分发挥上海中心城市作用，加强与周边城市的分工协作，构建上海大都市圈，打造具有全球影响力的世界级城市群。”记者在《上海市城市总体规划（2017—2035年）》（以下简称《总体规划》）中发现，此次上海更加强调了要在区域经济发展过程中发挥出经济“龙头”的作用。

《总体规划》中明确了上海在国际经济、金融、贸易、航运、科技创新的“五大中心”地位。规划要求上海主动服务“一带一路”建设、长江经济带发展等重大战略，在深化自由贸易试验区改革上有新作为。上海财经大学区域经济研究中心主任张学良认为，上海大都市圈建设一方面有利于上海在更大的空间尺度来配置各类资源，带动周边地区的发展；另一方面也有利于发挥上海在长三角城市群一体化发展格局中的“龙头”作用。

记者了解到，《总体规划》在酝酿之际，就提出上海今后要充分发挥在“一带一路”和长江经济带中的作用，强化对长三角城市群的引领，同时以上海大都市圈承载国家战略和要求。这就要求上海在区域生态环境、区域交通设施等方面能够率先示范，据此，上海也对城市的规划布局进行了相应调整。

比如，上海将打造“主城区—新城—新市镇—乡村”的城乡体系。其中，上海主城片区新规划了宝山、闵行、虹桥和川沙4个主城区，新城则要重点建设嘉定、松江、青浦、南桥、南汇等，培育成为长三角城市群中具有辐射带动能力的综合性节点城市。同时，《总体规划》中明确了上海城市群所应承担的核心功能，突出区域中的引领作用，推动区域内尤其是近沪地区的一体化发展，形成90分钟的交通出行圈。这也是《总体规划》里的重要创新点。

上海将与周边省市进行多维度的协同发展，在区域功能网络中，发挥上海作为全球交通网络节点对区域的辐射带动作用。在基础设施方面加强统筹，包括加强浦东国际机场和区域城际铁路的对接，加强上海港和杭州湾沿海、长江下游港口的分工合作，深化江海联运的模式等。此外，上海还将与周边省市加强区域共建共治和文化共融共通，共同创新区域治理模式。

“紧约束”约束更紧

上海将坚守土地、人口、环境和安全四大底线，城市建设用地进入到存量土地开发为主的阶段

《批复》中强调，上海要“严格控制城市规模”。“坚持规划建设用地总规模负增长，牢牢守住人口规模、建设用地、生态环境、城市安全4条底线，着力治理‘大城市病’，积极探索超大城市发展模式的转型途径。”

此前，上海已经提出到2020年要将常住人口控制在2500万以内。此次《总体规划》进一步提出，到2035年，常住人口仍将控制在2500万左右。上海市统计局公布的数据显示，截至2015年末，上海市常住人口为2415.27万人。这意味着到2035年这一阶段，人口增长空间都非常有限。在上海社科院城市发展与人口研究所副所长周海旺看来，应该从动态的角度去理解，上海产业结构调整及非核心功能的疏解，可能将是未来人口调控的主要手段之一。

也有专家认为，人口调控是调控总量、优化结构，为未来的发展和做强核心功能创造条件。因此，尽管增量空间不大，但上海可能选择的路径是对人口结构进行优化，引进更多的高端、创新人才，同时通过宏观政策、调整产业和就业总量来疏解一些人口。

再看用地规模。上海的建设用地增量指标正在急剧减少。这一方面体现出上海对城市规模的严格限制，另一方面也体现出上海城市发展规划方向正向高质量发展道路上靠拢。

但上海在严格控制建设用地增量的基础上，如何满足构建国际经济、金融、贸易、航运和科技创新中心的土地需要呢？业内专家表示，上海已经进入到存量土地开发为主的阶段，城市更新已经成为上海可持续发展的主要方式。

易居研究院智库中心研究总监严跃进说：“上海未来存量土地的盘活将是补充上海用地不足的重要渠道之一。”在严格控制建设用地指标的情况下，后续上海将会有更多存量用地进入市场，来满足城市发展的需要。

记者还注意到，《总体规划》指出上海要“坚持节约和集约利用土地，严格控制新增建设用地，加大存量用地挖潜力度，合理开发利用城市地下空间资源，提高土地利用效率”。对此，上海师范大学商学院副教授黄建中表示，这对开发利用城市地下空间资源，对从事地下工程、地铁建设等产业可能形成长期利好。

更多关注人的需求

新一轮总体规划更关注宜居、宜业、宜游、宜学等人居综合环境，城市性质设定更符合市民期待

一个城市的总体规划是一个城市建设的总纲。上海市规划国土资源局局长徐毅松说，回顾上海的历版总规，无论是1946年《大上海都市计划》，引导上海成为远东商贸和工业金融中心，还是新中国成立后把上海定位在中国重要的工业基地，继而是改革开放以后，把国际化作为上海发展的重要方向，这些城市规划都是坚持沿着区域发展和区域节点城市进行空间布局，围绕形成清晰的城镇体系进行研究和探索。

“新一轮总规在延续这些总体理念的基础上有创新。”徐毅松说，上海新一轮总体规划在城市性质方面提出，至2035年建成卓越的全球城市，国际经济、金融、贸易、航运、科技创新中心与文化大都市。同时，新一轮总体规划不仅仅着眼于经济的影响力，更关注在宜居、宜业、宜游、宜学等人居综合环境方面。因此，除了体现国家规范要求的城市性质以外，更加立足于城市本身和市民的期待。

正是基于这样的考虑，上海第一次在规划里提出了城市发展的目标愿景，明确为卓越的全球城市，令人向往的创新之城、人文之城和生态之城。

“从原来比较多的注重经济向更加体现以人为本、以人为中心的转变，很多指标考虑人的需求。”徐毅松说，在酝酿《总体规划》之际，上海就在考虑积极应对未来人口结构变化和生活方式发展趋势，营造宜居、宜业、宜游、宜学的15分钟社区生活圈，为全年龄段人群提供覆盖高品质公共服务、舒适的公共空间和开放共享的社区环境，构建可负担、可持续的住房供应体系，促进职住平衡，提升市民生活幸福感；实施严格的风貌保护政策，加强历史资源活化利用，塑造国际化大都市和江南水乡风貌特色；建设高品质文化设施，促进文化事业发展，弘扬城市精神和软实力，激发城市人文魅力。

经济日报·中国经济网记者 李治国