针对近十几年以来特大城市人口增长过快，特大城市与中小城市的差距不断扩大的发展不平衡问题，党的十九大报告指出，要“以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局”，实质上就是按照刚刚召开的中央经济工作会议的要求，“提高城市群质量，推进大中小城市网络化建设，增强对农业转移人口的吸引力和承载力”。这就需要合理控制大城市规模，有效打通特大城市与中小城市的产业和人口疏解通道，形成合理的城市规模结构和具有较高紧凑度的城市体系。但由于特大城市和中小城市之间形成了坚不可摧的“堰塞湖”，特大城市人口调控绝不能局限于特大城市本身，而必须立足于以特大城市为中心的都市圈或城市体系，既“瘦身”，又“提质”，双管齐下，才能收到成效。

特大城市人口调控的两个“堰塞湖”

长期以来，在特大城市和中小城市之间形成了坚不可摧的“堰塞湖”，阻挡了人口在大城市和中小城市之间自由流动，在客观上阻碍了城市体系的发育成长。形成“堰塞湖”的根本原因是特大城市与中小城市之间巨大的非户籍福利差距以及特大城市内部中心城区和外围区域巨大的公共资源差距。前者把人口堵在了特大城市，后者把人口堵在了特大城市的中心城区，进一步加剧了特大城市的人口压力。

在户籍制度改革和特大城市人口控制讨论中，人们往往只关注诸如教育、医疗、就业服务和培训、社会保障和住房保障等与城市户籍挂钩的城市福利（可以称之为户籍福利），却忽视了城市的社会秩序、文化氛围、就业机会、信息服务、基础设施等另一类城市福利（可以称之为非户籍福利），户籍福利和非户籍福利之和构成了城市居民的总福利。这两类福利在其性质、获取方式、决定因素等方面区别显著。其中，户籍福利带有准公共产品性质，它的获取必须以取得该城市的户籍为前提，具体因素取决于该城市的户籍政策控制程度，如关于户籍指标数量、积分落户条件和居住证制度等方面的规定。非户籍福利具有纯公共产品性质，它的获取不需要取得该城市的户籍身份，是凡是来到该城市务工生活的居民都能获得的一种城市福利，这类福利的大小主要由城市的经济发展水平来决定，由于现阶段特大城市明显具有更高的经济发展水平，往往能够为城市居民和外来人口提供更多的非户籍福利。

当前，由于特大城市往往具有更高的行政层级和更多的调配能力，其经济体量和发展水平往往也普遍高出中小城市，因而特大城市的人均收入水平、就业发展机会、道路交通、绿地公园、和高水平的医院和学校等基础设施和公共服务等，也都远远优于中小城市。当特大城市和中小城市之间的经济发展水平差距足够大时，特大城市的非户籍福利水平就可能会超过中小城市户籍福利和非户籍福利之和。在不考虑迁徙成本等因素的情况下，能够作出理性选择的迁徙人口必然选择将能够为自己带来最大福利的城市作为迁入地，结果他们往往就会选择迁入特大城市而不是中小城市。因为即便他们不能取得特大城市的户籍，但仅仅作为特大城市的非户籍居民，他们所得到的非户籍福利量也要比中小城市户籍居民所能得到的户籍福利量和非户籍福利量的总和还要高。可见，特大城市与中小城市之间巨大的非户籍福利差距形成了特大城市与中小城市之间“堰塞湖”，阻止了人口在特大城市和中小城市之间的合理流动。

特大城市的公共资源过度集中在中心城区，造成中心城区和外围区域的巨大差距，则是形成特大城市内部“堰塞湖”的根本原因。从全国范围看，绝大多数特大城市都是单中心或单极的城市空间结构，根据城市空间发展需要，由中心城区向四周逐步延展，这是典型的单中心的、“摊大饼”式的空间布局和发展模式。这种单中心的、“摊大饼”式的空间布局和发展模式既没有形成多极、多层次的都市圈城市体系和分工关系，又造成城市基础设施、公共服务等公共资源过度集中于中心城区，从而在中心城区形成人口的“堰塞湖”。

“瘦身”是特大城市人口调控的重要手段

由于特大城市人口总量巨大，因此“瘦身”自然成为特大城市人口调控的第一选择，即通过减职能、减产业，达到控制特大城市人口过快增长和促进特大城市的扩散效应和协同效应。

首先，空间分布调整：从“一核集中”到“多心多核”。“主中心区域—次中心区域—郊区区域—较偏远的县镇区域”多核多中心的空间发展格局，使一些功能不同、经济互补、各具特色的大中小城市集聚形成城市群，从而促使整个城市群以特大城市的“点”为核心区域，扩散辐射到周围区域大中小城市的这个“面”上，从而形成了一个相互联系、紧密结合的有机城市体系，提升了整个城市群的承载能力。

其次，调整产业布局：分工协作、错位发展。城市群内各城市只有依据各自的特色优势，承担不同的职能，分工协作，错位发展，才能发挥整体集聚、协同发展的优势，实现共同繁荣。

新城建设：分解中心城区职能和人口。为疏解中心城区功能、缓解人口压力，建设新城新区是发达国家特大城市发展的共同经验。新城规划建设有三个主要考量：一是新城建设一般在距离中心城区核心地带30公里左右的区域。二是新城建设与轨道交通建设融为一体。轨道交通是连接中心城区和新城的主要公共交通方式。以轨道交通为基础，将办公、住宅、商业等功能安排在车站附近，有利于将交通和服务业功能叠加，有利于减少对机动车的依赖。三是发展交通网络，构建公共交通系统。国际上通常以交通和通勤作为城市群实质性形成的根本要素，也通常以交通网络分散核心城市的人口分布。

“提质”是疏通特大城市内部“堰塞湖”的有效举措

“瘦身”对于疏通特大城市与中小城市之间的“堰塞湖”确有功效，但对于疏通特大城市内部“堰塞湖”却会失灵。疏通特大城市内部“堰塞湖”必须依靠“提质”，即通过提升基础设施、公共服务的供给能力和均衡布局，以提升特大城市的承载能力。

一是改善城区道路交通，提高通勤能力。以东京都市圈为例，通过大力发展公共交通和轨道交通体系，形成了以公共交通、轨道交通、市郊铁道为主的交通方式，大大提升了核心城市和整个都市圈的交通承载能力。2009年，东京都市圈各种交通工具年客运量就达到239.62亿人次，其中，公共交通客运量为162.29亿人次，占客运总量的67.73%。在公共交通客运量中，主要依靠轨道交通，轨道交通共承担139.97亿人次，占公共交通客运量的86.27%。在轨道交通中，市郊铁道是最主要的出行方式，它承担了103.53亿人次的运量，占轨道交通客运总量的73.97%。在公共交通和所有交通工具中，市郊铁道客运量也分别达到63.95%和43.21%。

二是促进公共资源均衡化布局，避免中心城区公共资源过度集中。公共资源布局对人口在都市圈各区域分布有着至关重要的导向作用。在我国，北京、上海，优质教育、医疗等重要公共资源主要布局在中心城区，周边区域公共资源供给不足，甚至形成中心城区-外围区域的断崖式分布。这种公共资源在大都市圈中心城区和外围区域、城市极不均衡的布局方式，成为中心城区人口过度集中、外围区域、城市人口集中不足的最重要因素，结果造成整个都市圈人口承载能力的下降。虽然，北京、上海等特大城市也在积极采取措施促进公共资源的均衡化分布，但效果并不显著，中心城区人口过度集中的趋势并未得到扭转。

（作者单位：国家行政学院经济学部）