导读

1月4日，上海市政府举行新闻发布会，副市长时光辉介绍了《上海市城市总体规划（2017-2035年）》（简称“上海2035”）相关情况。上海市规划国土资源局局长徐毅松、市发展改革委巡视员王思政、市规划国土资源局副局长岑福康出席发布会。

在媒体问答环节，针对发展目标、土地红线、租售并举、落实保障等热点问题，上海市政府相关负责人一一予以了解答，以下为问答实录（略有删减）。

1、“上海2035”城市总规提出哪些最重要的发展目标？制定这份总体规划的背景和主要考虑有哪些？

时光辉：在“上海2035”总规里，非常重要和核心的内容，上海城市性质的定位和对于上海未来发展目标和愿景的确定。

这次国务院对上海的城市性质又进一步明确，对到2035的目标愿景进行了明确，对2020年和2050年两个时间点分别有了表述，这个城市性质和目标愿景，一个和我们上一轮总规2001年国务院批复1999-2020的总规是一脉相承。

另外，全面落实了中央对上海提出的新的要求，也反映了市民对上海这座城市新的期盼。在“上海2035”的总规里，关于上海城市的性质是这样界定的，我国的直辖市之一，长三角世界级城市群的核心城市，国际经济、金融、贸易、航运和科技创新中心，再加上文化大都市，国家历史文化名城，并将建成卓越的全球城市，令人向往的创新之城、人文之城、生态之城，具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市。

直辖市之一和历史文化名城这是不言而喻，在2001年批复的1999-2020规划里，已经明确了上海建设四个中心和社会主义现代化国际大都市，国际经济中心、国际金融中心、国际贸易中心、国际航运中心。这次是一脉相承的。和上一轮总规比，这次多出了一个中心，建设具有全球影响力的科技创新中心，这是以习近平同志为核心的党中央对上海提出的新的要求。

关于文化大都市，总书记在上海工作的时候，我们第九次党代会当中提出的，上海建设文化大都市。长三角世界级城市群的核心城市，这是国务院在长三角城市群发展规划中明确的。

我们的城市性质，反映的是一个城市在国家和区域里，你的定位，你的特殊职能和作用。这一次在城市性质里，长三角世界级城市群的核心城市，这个表述已经明确。

关于卓越的全球城市，令人向往的创新之城、人文之城、生态之城也是规划编制过程中全体市民的期盼，这个也是反映出上海代表国家，在更高层次上参与国际竞争的历史责任。

十九大报告提出，到本世纪中叶，我国将建设成为社会主义现代化强国，与此相对应把上海建设成为社会主义现代化国际大都市上加了一个定语，这个定语就是具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市，这个城市定位和城市的目标愿景是我们这次总规里最核心的内容也是最重要的内容。既体现了中央对上海的要求和期望，也寄托着全市人民对美好生活的希望和期盼。

这个目标是非常伟大的，我们还是要共同努力实现好。

2、总规中提出，上海未来致力于建设成为卓越的全球城市，到底应该怎么定义“卓越的全球城市”？这个卓越的全球城市有哪些具体的内涵？

徐毅松：谢谢你的问题，这次总体规划里提出了我们的目标、愿景，建设卓越的全球城市。全球城市，一般被我们看作是国际大都市和世界城市的高级发展阶段，在全球经济体系的中枢或者世界城市网络体系中的一个组织的节点。

全球城市一般具备这样一些特征：一个是具有辐射世界、服务全球的世界经济引擎的城市功能。第二，具备高品质的城市宜居环境。第三，具有全方位的国际话语权，包括文化的国际影响力和低碳生态的国际示范性。第四，全球城市普遍呈现出城市区域的都市区特征的空间形态。

全球城市往往是跨国公司和国际机构集中的所在地，世界主要的金融中心和贸易中心，区域级的交通信息枢纽和国际文化交流中心，具有独特人文精神的城市。对于全球城市的评价体系，现在没有统一的标准，很多的大学、企业科研机构有不同的评价，学界普遍认为上海已经是全球城市。

随着未来中国世界第二大经济体的持续发展，上海作为国家重要的经济中心城市，无疑将具有更大的全球经济影响力，因此在全球城市上加上卓越的定语，不仅是呼应上海海纳百川、追求卓越、开明睿智、大气谦和的城市精神，而且也体现了上海代表国家参与国际竞争合作的追求和决心。在确定规划中的发展指标上，体现了卓越的标准。

“上海2035”对标的是纽约、伦敦、东京等城市。从创新、人文、生态等维度确定面向2035的具体指标。到2035年，重要发展指标达到国际领先水平，展望到2050，各项发展指标要全面达到国际领先水平。

3、在2035规划里构建的大都市圈和现在说到的大湾区，以及之前长三角都市群的规划到底是什么样的关系？上海怎样在都市圈里起到相应的作用？

王思政：现在概念比较多，但是大湾区我们没有提过，按照这次国务院批的总规，还是长三角城市群的概念。当今世界国家之间的竞争、跨国公司之间的竞争更多表现为城市之间的竞争和城市群的竞争。

我们理解，都市圈是在地理上跟上海相邻，更接近的一些城市，长三角城市群范围更大一点，如果再讲的大一点，泛长三角，这都是地理的概念。

在去年国务院批准长三角城市群发展规划中，明确上海要提升城市功能，打造世界级城市群的核心城市，加快提升上海核心竞争力和综合服务功能。上海与长三角在长期的发展过程中，比如自然地理、人文融合、产业合作，市场共建，基础设施的连通，是一个天然的有机整体。在长期的发展过程中，上海形成了核心城市的地位，这也是历史的积淀。

最近市委市政府专门就加强长三角区域合作，开展了专题调研，进行了专门研究。我们将在下一步的工作当中进一步聚焦在这几个方面进一步加强与长三角的合作，共生共荣。

一是强化创新驱动，共建内外聚合的创新网络。充分发挥长三角地区创新资源优势，强化创新对建设现代化经济体系的战略支撑功能。深入实施创新驱动发展战略，持续开展科技联合攻关。

二是促进长三角一体化发展，携手打造长三角世界级城市群。长三角城市群已经被大家认为是世界上第六大城市群，然而我们认为它的竞争力、影响力还不够，要进一步提升。更好的促进长三角进行合理的分工，错位竞争，进行协同发展，共同互补，制定长三角区域协同发展三年行动计划，进一步夯实产业基础，促进公共服务深度融合，包括现在的社保、医保、看病联网等等，都在紧锣密鼓的进行。

三是加强生态联合治理，协同建设绿色美丽的长三角。坚持人与自然的和谐共生，以满足人民日益增长的优美生活环境需要为目标，不断提供优质生态产品，加强区域大气污染联防联治，健全区域水环境综合治理机制，着力加强环境监管联动。

四是共建基础设施，提升互联互通和能源保障水平。以交通、能源为重点统筹推进跨区域基础设施建设，构建布局合理、功能完善、安全高效的现代基础设施网络，加快构建综合交通网络，积极推进能源基础设施建设。

五是突出先行先试，推动长三角改革开放取得新的突破。这些年上海在改革开放上从原来的后位走到前沿，按照总书记的要求，上海要当好先行者排头兵，现在长三角区域里的省市有很多好的改革探索，大家可以互相学习，加强互动，形成新的开放格局。发展更高层面的开放经济。

最后注重统筹务实，建立健全更加有效的合作新机制，进一步完善长三角区域合作机制，加强区域合作机制战略决策功能和协调解决问题的能力，强化三级运作区域合作机制，构建区域合作新平台。

4、新一轮总规里，在城市交通规划上有没有一些新的考虑？

徐毅松：目前，上海比较单一的地铁模式，和以中心城为中心的公共交通网络结构，对郊区城镇空间的引导性不足。上海未来还将继续坚持公交优先的发展战略，主要考虑是建立枢纽型功能引领，网络化支撑，多方式紧密衔接的交通网络。

一是重构市域公共交通网络，发挥轨道交通的主体地位和支撑作用，在规划里构建城际线、市区线、局域线，提供因地制宜的公共交通服务，全市公共交通占全方式出行的比重达到40%，力争实现中心城平均通勤时间不超过40分钟。还有一个目标，基本实现十万人以上的新市镇，轨道交通站点全覆盖。

二是提高主城区的公共交通服务的便利性，提高轨道交通网络覆盖水平，优化城市交通客运结构，在这次规划里适度加密中心城东部、北部地区轨道交通网络。增强沿黄浦江等客运走廊轨道交通网络服务支撑。

三是确定局域线在主城区和部分城镇圈公共交通的骨干地位。主要包括现代有轨电车，在嘉定、松江、青浦、奉贤、南汇等城镇圈。

四是做好常规公交和轨道交通的衔接和完善，主城区主要完善公交专用道系统，完善整合常规公交线网，提高公共交通管理运营水平。城镇圈内优化提升常规公交的线网，加强对内部客流走廊的覆盖。

五是进一步提高慢行网络的连续性和持续性，完善人行道、非机动车道慢行网络，鼓励步行、骑行等绿色交通出行。结合轨道交通站点和公共活动中心，设立步行通道、非机动车的停车泊位，完善自行车加换乘和自行车租赁系统，形成立体的慢行换乘。

5、上海在这次规划中提到要转变发展方式，提出了底线发展的概念。未来上海产业发展需要大量土地支持，确保守住土地红线与支持产业发展之间的矛盾怎么解决？

岑福康：上海在面临着资源环境紧约束的背景下，在“上海2035”总规中，明确了规划建设用地总规模负增长的发展目标。到2035年本市建设用地总规模以上一轮土地利用总体规划确定的3226平方公里为基线，消减到3200平方公里，做到规划建设用地只减不增。

同时，明确3200平方公里为上海建设用地的天花板。针对这个规划目标，2035总规提出了以规划转型引领城市发展转型，以土地利用方式转变倒逼经济社会发展转型。将通过四个方面的举措来落实规划建设用地负增长的目标。

第一，优化国土开发格局，更加注重城市的立体开发和地下空间分层利用，促进土地集约利用。按照市域空间结构形成四条底线为基本框架的土地分区管制体系。三大空间，即生态空间、农业空间、城镇空间；四条底线，即生态保护红线、永久基本农田保护红线、城市开发边界、文化保护控制线。以三大空间统筹各类规划的空间要求。

第二，优化土地利用结构。第一个方面，突出生态用地规模，同时增加建设用地中的绿化广场用地。大家可以在建设用地的表当中看到，从221平方公里增加到480平方公里，确保生态用地占市域陆域面积比例在60%以上，以符合生态之城的要求。第二个方面，增加公共服务设施的用地，占全市建设用地比例不低于15%。

第三，切实保障先进制造业用地的需求，提高工业用地的绩效水平。到2035年上海将保留10%-15%的工业用地，并按照产业基地、产业社区、零星工业用地的体系在各个层次规划中进行布局引导和深化。其中产业基地是承载国家战略功能，具有一定规模或对周边地区具有一定影响力的先进制造业基地，产业基地内用于先进制造业发展的工业用地面积不少于150平方公里，规划上严格限制工业用地的退出，要像保护基本农田一样，通过锁定底线规模，保障国家战略性产业和先进制造业发展空间。同时提高土地利用绩效，盘活存量的工业用地。

第四，提高土地利用效率，鼓励用地的功能复合。探索商业、办公、居住、公共设施和市政基础设施的复合开发，引导大学校区产业园区与周边居住社区的融合发展，加强农用地的复合利用引导。强化土地利用全生命周期管理，综合利用市场、财税、技术等手段实现对工业用地全过程全要素的动态监管，不断提高土地利用的经济效益、社会效益和生态效益。

第五，有序调节土地供应，积极推进低效建设用地的减量。按照建设用地“以拆定增”的要求供应新增建设用地，优先保障公益类项目、民生类项目和基础设施建设，适度向新城、重点新市镇及重点地区重点产业项目倾斜。

6、上海下一步如何确保新一轮总规提出的目标蓝图得到有效实施？

徐毅松：首先，坚决维护规划的严肃性和权威性。这次总体规划获得国务院的批复，是上海发展的一个法定蓝图，国务院批复里明确要求城市总体规划是上海城市发展建设管理的基本依据，必须严格执行，任何部门和个人不得随意修改违规变更。我们将不折不扣地贯彻落实好。

第二，这次在规划里提出构建完善的规划的实施体系。这次规划目标很高，任务很重，实施落实需要全社会各方面共同努力、协同推进。实施体系包括了五个方面。

第一方面，优化空间体系。主要优化形成两规融合、多规合一的空间规划体系，在空间上统筹人口分布、经济布局、环境保护、国土利用、基础设施等各类涉及到空间安排的规划。通过分层次制定总体规划、单元规划、详细规划，来层层落实全市总规的目标和指标。时间维度上重新衔接国民经济和社会发展规划，将制定近期行动规划和每年的年度实施计划。

第二方面，健全政策法规体系。进一步发挥市、区两级人大政协和规划委员会的作用，抓紧修订城市规划建设管理的相关法规，及时修订各类技术规范。这次总规里提出新理念、新目标、新要求，这些都要在各个环节里体现。

第三个方面，创新空间的管理体系。把生态保护红线、永久基本农田保护红线、城市开发边界、文化保护控制线等四条红线纳入到各级法律法规当中。

第四个方面，完善社会参与体系。建立政府、市场、社会多方协同的规划实施机制，加强规划实施全过程的公众参与，构建最广泛的公众参与格局。

第五方面，构建规划维护体系。依托这次总体规划编制过程中建立的城市发展战略数据平台，建立一个对规划实施的动态监测定期评估和及时维护机制。

第三，建立规划实施监督机制。在“上海2035”规划里提出，要贯彻落实“五个一”城市总体规划的管理制度，具体是“一张图、一张表、一报告、一公开、一督察”，针对一张图、一张表为核心的总体规划的实施情况，定期评估形成报告，纳入到政府工作考核内容，每年向同级人大常委会报告，报上级审批，机关备案，定期向社会公布，并接受上级审批机关的实施监督。

通过这一系列的举措来确保我们的总体规划能够得以很好地实施和贯彻。

7、推租赁用地或推租购并举的时候，会有什么新的创新还是跟下半年差不多？在大的租购并举的框架下，一些具体细则是否开始研究，预计何时出台？

岑福康：住房，包括近阶段的租赁性住房一直是大家关注的热点。在这轮规划层面中，规划主要是聚焦政府职能，进一步健全可负担、可持续的住房供应体系，并提出引导策略。

住房在总量上考虑到未来家庭小型化的趋势和市民居住条件改善的需要。这次人口总量是保持稳定，但住宅总量仍较现状有一定的增加，所以上海将保持稳定的居住用地供应。

在结构上，将增加中小套型住宅供给，提供人才公寓、国际化社区、适老型住宅不同住房类型。在供应体系上，将进一步完善四位一体，廉租住房、公共租赁住房、共有产权住房、征收安置房和租售并举的住房保障体系，解决创新创业群体和中低收入阶层的住房问题。

同时通过多渠道增加租赁性住房的比重，加大新建住宅中的租赁性住房的配建比重，在商品房中配建一部分，新增完全租赁性质的租赁住房。鼓励科研院所、医院、产业园区、大型国有企业等单位利用自有土地建设公共租赁房，用于本单位的人才安置，鼓励社会各类机构代理经租闲置住房，盘活存量住房资源，形成稳定的房源用于出租。

去年从7月份开始，上海率先在全国推出两块，到12月30日已经有29幅80公顷用地182万平方米的建筑量，预计可建设3万套左右，同时在商品房中配建60万平方米，预计在1万套左右。半年时间里，我们从新增的角度，已推出近4万套，完成了工地工作，已进入到建设阶段。

2018年，去年下半年市政府专门出台了关于租赁住房的若干意见，从规划和土地两个方面出台了具体的政策，予以切实落实。2018年一方面要继续加大新增租赁住房的用地供应，同时通过城市更新的手段，进一步加大租赁住房的供应。

8、上海的中心和杭州的中心这两个中心之间形成什么样的关系，上海会有哪些优势和特色？

王思政：上海建设国际金融中心和具有全球影响力的科创中心，是国家战略。最近杭州提出打造金融科技中心，我们觉得这是件好事情，将来可以形成良性的互动，错位的竞争。

竞争也是正常的，现在有一个词很流行，竞合，不要形成恶性竞争就可以。回顾中国改革开放走过的历程，包括上海的今天，我们各个区之间都有竞争，但更多的是合作，在竞争合作当中发展，这是好事情。我们希望它有一个良好的发展。

我们下一步会更多的加强江浙沪皖互相学习。除了四个中心，这次又增加了科创中心，我们整个的经济社会发展到今天，确实到了转型的阶段，如果说过去的发展更多是依靠要素驱动，到了今天这个阶段，中国要建设世界强国，一定需要有四梁八柱的支撑，上海作为现代化大都市在这块要有很好的呼应和转型发展，要从要素驱动转到创新驱动。

2014年5月份总书记到上海考察的时候根据我们整个国家的发展，根据上海的发展，要求上海要加快向具有全球影响力的科创中心进军。

在2015年5月份经过市委市政府一年的调研出台了《关于加快建设具有全球影响力的科技创新中心的意见》，经过近几年的实施，上海科创中心建设已经取得了初步的成绩。希望上海在创新驱动发展中取得新的突破，为上海建设卓越的全球城市，建设社会主义现代化国际大都市进一步助力。