国家公园在保护管理层面面临着错综复杂的局面，编制具有科学性、系统性、前瞻性的规划显得十分必要。规划也是实现自然资源空间管制的最直接途径和有效手段，在帮助管理者和利益相关者共同参与国家公园管理方面，具有举足轻重的意义。国家公园规划应分为系统规划、总体规划、专项规划和实施计划共四个层次。四个层次的规划应解决从宏观到微观的不同问题。各层次规划之间的位势关系应具有强制性，即下一层级的规划不能违背上一层级规划的基本原则和强制性规定。

一是系统规划。即“中国国家公园系统规划”，要解决的核心问题是我们国家的国家公园在整个国土和海域空间上是如何分布的。这应是一个“自上而下”的规划，规划编制和组织实施都应是自上而下的，改变目前各类自然保护地普遍采用的“地方申报”制的模式。应在国家层面综合各类资源属性进行科学分析，按照国家公园的定义要求，形成具有系统性、科学性和国家代表性的国家公园规划布局。

二是总体规划。其性质应理解为总体保护管理规划，是解决一处国家公园在未来较长时间内的发展方向和保护管理重要问题的综合性规划。这是国家公园规划体系中最为重要的一类规划，每一处国家公园都应编制总体规划。总体规划应包括国家公园的分布、范围、分区、设施建设等空间内容，同时也应包括国家公园的性质、价值、目标、管理政策以及机制保障等非空间的政策性内容。总体规划至少包括总则、目标体系、分区规划、专题规划、机制保障五个方面。其中，总则部分除了应包括常规性的依据、范围、期限等内容外，应着重阐述国家公园的价值，即国家公园的代表性是什么，需要保护的价值特征是什么。价值的形成和阐述是一个凝结共识的过程，确立下来的国家公园价值应该得到各方的认同并形成自觉保护意识，规划的目标体系和各项规划措施也都应以对价值的保护为基本出发点并围绕价值展开。价值阐述也应是基于充分的本底调查、科学研究和比较分析的结论；价值确立后应长期坚持，不轻易改变，不以个别利益相关方的意志为转移。在我们考察的各国国家公园规划中，尽管价值阐述相关文件的名称不同，但对这一环节都十分重视，有些国家甚至将其作为一个单独的法定文件，具有严格的审批程序，其重视程度可见一斑。

目标体系的确立有两方面的意义，一方面，为现状问题确立解决问题的目标，另一方面，为未来发展确立理想状态的目标。因此，目标体系应分为分类目标和分期目标两个维度，两者相结合构成目标矩阵。近期目标应更多地设置定量的、可考核的目标，远期目标则应更倾向于定性的、方向性的描述。

分区规划是在总体规划层面实现国土空间用途管制的直接的、更为具体的手段。从世界范围来看，国家公园分区规划出现的一些新的趋势可以总结为以下几个方面：其一，出现了动态的分区规划，即分区的划定在规划期内并不是一成不变的，考虑到生态修复的进程和效果、人类活动干扰的时间性差异等因素，可以考虑分区类型之间的变动，但这种对变动的规划是经过系统监测、科学分析、影响判断等综合决策的结果，并不是随意的、经验的武断决定；其二，多方案比较，这种方法随着环境影响评价的推广而在分区规划中体现出来，因为规划的最终决策者或实施者其实并不是规划方，多方案比较的思路有益于在分区阶段作出更为系统的分析，为决策者提供清晰的分析框架，提高决策的科学性和客观性；其三，分区政策逐渐细化，基于国家公园价值、目标体系和现状问题，分区政策的细化程度显著增加，这有效避免了“一刀切”的粗放政策，但对管理能力提出了更高要求。以上三个方面应在我国国家公园的总体规划中予以关注。

总体规划中的专题规划，至少包括保护、体验、社区管理和监测四项内容，这四项内容是由国家公园的功能决定的，是支撑国家公园保护管理的基础性内容。在机制保障部分，应强调国家公园保护管理的公众参与。

三是专项规划。是针对具体专项问题提出解决方案的规划。这类规划应针对较为具体的问题，以充分调研为基础，提出较为详细的规划措施。应强调专项规划的“按需编制”原则。每一处国家公园拥有的资源条件各不相同，面临的现状问题也千差万别，尽管在国家层面的体制机制设计中应解决部分关键性和共性问题，但从技术层面对国家公园管理的具体内容进行深入调查、分析和专题规划是十分必要的。专项规划的类型可以是多样的，包括专题研究、本底调查、特定领域的规划，乃至详细规划。

四是管理计划。这个层面主要由国家公园管理单位来自行编制。根据总体规划和各类专项规划的要求，落实每一年度的目标和措施，具有工作计划的功能，同时也应作为年度考核和监测的本底文件。

以国家公园为主体的自然保护地体系的建立是一项长期、根本性、全局性的体制改革战略，以上仅从国家公园规划层次和内容的角度入手进行了粗浅的调研和思考，在规划技术和制度建立层面仍有诸多问题需要深入研究。如何通过持续的技术创新和制度创新，实现我国自然保护地体系的健康持续发展和完善，仍有很长的路要走。

（作者为清华大学国家公园与自然保护地研究中心副主任、博士）