日前举行的中共上海市第十一届委员会第三次全体会议强调“着力构筑上海发展的战略优势”，并提出了四方面的着力点。其中，第一个是“强化创新驱动”，要求“更加重视通过政府层面创新，推动各个层面创新，加速发展动力转换”。

2017年6月，美国布鲁金斯学会发布报告称，“创新区建设”正在从根本上转变美国城市既有发展模式。所谓创新区，是指城市中顶级锚机构（如研究型高校、研究院所、三甲医院和旗舰企业）和创新企业集聚，并伴有创业公司、企业孵化器和加速器的新经济空间。它通常经济密度高、交通便利、提供混合住房和丰富生活服务设施，主要包括中心城区的创新街区和郊区具备完善城市生活功能的科技园区。

在全球城市竞争升级的新背景下，上海要建设具有全球影响力的科技创新中心，有必要追踪前沿、对标一流，积极调整城市空间发展战略，研究、制定并推行创新区建设规划。

经济充满弹性

美国多数城市都存在废弃工业用地和发展水平较低的区域。这些区域的再发展，为美国城市发展提供了新机遇。通常，政府制定新的经济发展战略，并通过与私营部门合作，协同推进创新区建设。随着新经济空间形成，先进的研究型大学、医疗综合体以及创新和创意公司集群进一步推动创新创业活动在中心城区集聚。

创新区建设需要多样化用地和集聚创新创业活动。创新区创造的就业机会，既包括创新创业、风险资本和智能制造等行业或岗位，也包括餐饮、娱乐和零售等传统行业的升级版岗位。创新区多元化的经济活动，使得相关区域的经济充满弹性。还有一个关键点是，环境友好的、空间需求少的智能制造可以在创新区集聚，而不再需要与办公室或住宅邻里显著隔离。这对创新创业企业而言，将是非常有吸引力的。

创新区建设还离不开私营部门的开发主体作用。美国不少城市的大多数创新区，主要由私营部门开发商和公共机构合作启动开发。开发商作为开发主体，推动区域建设详细规划和总体规划获得政府批准。

比如，美国西雅图的南湖创新区计划由威肯房地产主导。对于房地产开发商来说，大面积的可用城市土地提供了难得的商业机会和巨大的经济潜力。

政府发挥关键作用

根据布鲁金斯学会的研究，相关城市的政府在推动创新区建设过程中，扮演着召集者、督促者和催化者的重要角色。这对创新区计划的顺利实施起到了关键的作用。

作为召集者，召集不同利益相关者共同协商并主导提出创新区建设计划。地方政府或城市市长在认识到创新区的积极作用后，可以作为召集者尽快启动关于创新区的相关研究，并召集重点研究机构、高校和企业等组织的领导者，对创新区建设的成本、收益和风险等展开讨论。最重要的是，协商后能形成关于创新区建设计划的可行性方案，并推动尽早执行。

美国罗德岛州的普罗维登斯市长埃洛萨为强化该市生物医药创新、“海洋科技”以及设计领域的比较优势，决定推动创新区建设。为此，埃洛萨先后多次召集该市的重要高校如布朗大学的校长、教务长以及重要医院的高层等，共同研讨推动创新区建设的可行性，并通过努力赢得利益相关者的认同，协同推进实施创新区建设战略，最终吸引到剑桥创新中心、强生公司、通用电气等先后入驻。

作为督促者，坚定推动创新区建设计划实施。地方政府或城市市长在形成推动创新区建设的共识后，可以作为督促者公开宣布创新区战略愿景，对关键利益相关者进行放权，制定落实战略愿景的创新区建设行动方案，并竭力推动创新区建设计划实现包容性发展。

美国西雅图的南湖创新区在开发建设过程中，虽然主要由私营实体威肯开发，但市长在支持创新区建设中仍发挥了关键作用。前市长尼克斯看到创新“将作为城市和地区的经济驱动力”后，通过实施分区规划调整来支持生命科技的土地利用，并投资新的有轨电车线路和公园等公共设施等，来坚定地推进创新区开发建设。最终，该创新区成功吸引亚马逊总部入驻，推动创新区开发建设进入良性轨道。

作为催化者，举全市之力保障创新区计划。在宣布实施创新区建设计划后，地方政府和行政长官可以通过完善区域基础设施和公共设施等方式，特别是通过众创空间、创新中心、加速器和孵化器等创新创业生态系统的塑造，来坚定地推动创新区建设。

美国波士顿在遭遇经济衰退带来的高失业率后，研究确定创新区建设计划。主持市政厅大开挖项目的市长梅尼诺，于2010年宣布实行一项新的城市倡议：在南波士顿滨海的海港地区建设创新区，并通过实施“公共空间+”规划来强化创新区建设。这个规划包括一系列城市工作生活环境改造升级措施，如建立丰富的合作开放空间和场地、创建街区会客厅、发展24小时的社区、吸引一流的餐厅和活跃的夜生活文化机构。为确保创新区建设，2015年还推出了一个新经济发展项目“创业汇”。

提升两大空间定位

当前，上海正在经历从规模扩张向存量优化的内涵式发展转型，市区各级政府应重视对创新区的研究，形成推进创新区建设的愿景共识，尽早制订推出创新区建设相关计划和具体实施方案，加快推进市级和区级创新区建设，推动上海市域创新空间载体的迭代升级，引领上海新一轮发展。

与世界其他大都市相比，上海拥有两大战略空间：繁华的主城区和广阔的外围郊区。协同提升原有两大战略空间的创新功能定位，是上海全面推进具有全球影响力科技创新中心建设的关键突破口。作为第一战略空间的主城区，在积极响应科创中心建设的同时，根据内部各区差异化的要素条件，推动科技创新要素和活动集聚，促进主城区发展路径的多元化；作为第二战略空间的外围郊区，需强化在科创中心建设中的核心载体作用，形成上海新一轮发展的战略空间。

一方面，推进中心城区创新街区建设。中心城区应以城市内涵式发展为契机，以城市更新为抓手，以创新街区建设为突破口，提升中心城区创新功能。对创新资源相对优越的区域实施“示范创新街区计划”，如升级拓展杨浦的创智天地和徐汇漕河泾等，可在全市范围形成街区创新发展的示范效应。对城市更新范围集中的区域，实施“创新街区培育计划”，如在黄浦、虹口和普陀规划一批小型创新街区等。

创新街区建设具体路径可分为两类：一类是既有型，即发挥既有锚机构的带动作用，围绕锚机构实行区域联动开发；另一类是植入型，即在市区的某些面积较大且亟待改造更新的区域，通过基础设施、公共服务和生活环境等改造升级，打造顶级创新创业生态系统，吸引创新创业企业集聚。

另一方面，完善郊区科技园区的城市功能。贯彻生产、生态和生活融合理念，增强科技园区的生态生活功能。要调整思路，打破郊区原先城镇功能与园区的隔离，改变传统园区开发模式，建议在郊区工业地块的存量调整中，与周边实行联动开发，建设产城融合、城市化的科技特色小镇。或者，在已有国际风情小镇的优质生活基础上叠加科技创新功能，向科技特色小镇转型。在基础设施、公共服务投入方面应体现全市公平，降低或取消对郊区基础设施的配套融资要求，避免人为提高郊区土地、人力等综合商务成本。

（作者为上海社会科学院研究员、上海市曙光学者）