进入80年代后，上海社会经济发展以“调整经济结构和振兴上海经济”为主题，推动城市经济恢复性增长。上海从改革开放前的以工业为单一功能的内向型生产中心城市逐步向多功能的外向型经济中心城市发展。

新的形势迫切需要制定一个适应新的发展时期的城市总体规划。1984年，在上海市政府的领导和组织下，由上海市城市规划设计院（现更名为“上海市城市规划设计研究院”）编制完成上海市总体规划方案。国务院于1986年10月13日正式批复。这是上海城市发展史上第一个经过国家批准的城市总体规划。

（图片来源：网络）

一、编制背景

1970年代，根据国家关于在上海市发展石油化工、钢铁工业的指示，上海市在南北两翼分别规划建设了金山卫卫星城、宝钢及宝山卫星城。

进入80年代后，上海社会经济发展以“调整经济结构和振兴上海经济”为主题，推动城市经济恢复性增长。上海从改革开放前的以工业为单一功能的内向型生产中心城市逐步向多功能的外向型经济中心城市发展。

1980年代的上海城市建设以偿还“历史欠账”为主，重点推进基础设施和住房建设，以改善建国以前长期形成的城市布局混乱，基础设施不全、交通拥挤、住房紧缺等问题。城市格局呈现以中心城为核心的单中心圈层式扩张的基本特征，十年间年均新增建设用地57.75平方公里。这一时期，工业布局出现由中心城区向外扩散的趋势。同时为解决知青返城的住宅需求，“六五”期间上海在市区边缘新辟了51个居住区，此后，又在市郊结合部（其中不少位于浦东）新辟21个住宅新村。1978－1990年，上海建成住宅4368万平方米，占新中国成立后新建住宅总量的71%。

1984年9月，市政府和国务院调研组联合提出了《关于上海经济发展战略的汇报提纲》，制定了广泛引进先进技术，有重点地加快改造传统工业；逐步改造老市区，积极建设新市区等战略方针。1985年2月，国务院批转了汇报提纲，明确上海市是对外开放，对内联合两个扇面的枢纽；要求上海市在四个现代化建设中发挥开路先锋作用，力争到本世纪末把上海市建设成为开放型、多功能、产业结构合理、科学技术先进，具有高度文明的社会主义现代化城市。新的形势迫切需要制定一个适应新的发展时期的城市总体规划。1979-1982年市政府组织编制了上海市城市总体规划纲要，并着手编制上海市城市总体规划方案。经过全市各方面的努力，广泛地征求了专家的意见，同时还举办了“上海城市总体规划汇报展览”，有6万多人次参观了这个展览。

1984年，上海市城市总体规划方案正式上报党中央和国务院。中央书记处专门讨论了上海的总体规划方案，并于1986年10月13日国务院正式作了批复。这是上海城市发展史上第一个经过国家批准的城市总体规划。

图1：1986年上海市城市总体规划方案

资料来源：上海市人民政府，上海市城市总体规划方案， 1986年

二、主要内容

1、发展目标

根据改革开放后的上海城市社会经济和城市建设的指导方针，1986年总体规划将上海置于国际发展的大环境中加以定位，确定上海市的城市性质为：“我国的经济中心之一，是重要的国际港口城市”。1986年，国务院批复为“上海是我国最重要的工业基地之一，也是我国最大的港口和重要的经济、科技、贸易、信息和文化中心，同时还应当把上海建设成为太平洋西岸最大的经济和贸易中心之一”。

2、空间布局

城市结构分4个层次，第一个层次是中心城。要逐步建设成若干个适于工作、居住、学习、游憩、社会交往等各种活动的综合分区，以利于中心城居民能够就近工作，就近生活。各分区之间以绿地、河流、铁路、干道等相间隔，并有便捷的交通联系。第二个层次是近郊工业小城镇和卫星城，以及滨海、滨江的南北“两翼”。第三个层次是郊县小城镇，使成为当地县、乡或农场的政治、经济、文化中心。第四个层次是农村小集镇，星罗棋布地分布在卫星城和郊县小城镇之间。

结合市场化与国际化的基本趋势和城市发展的制约瓶颈，规划提出城市布局的基本设想，即“改造和建设中心城，积极开发浦东地区；充实和发展卫星城，有步骤地向杭州湾北岸和长江口南岸两翼展开”、中心城建设采用“多心开敞式”的布局。形成以黄浦江为发展轴、向杭州湾和长江口南北两翼发展的格局。

中心城和近郊区规划方面，按照“城市合理布局、各项功能相对平衡、结构多心开敞、有机疏散、有利生产、方便生活”的规划思想，打破行政区界限，将中心城的旧区和近郊区分解成11个综合分区，力图通过实施，逐步形成一个多级有序、多心互补的公共活动中心体系和园林绿化、道路交通体系，形成紧凑而不封闭、疏散而不松散的“多心开敞式”的城市布局。

在卫星城规划方面，1986年批准的上海总体规划更为强调卫星城在城市功能上的完整性。规划提出卫星城建设要形成一个比较完善的生产和生活环境，同时具有城市的综合功能。根据实际发展情况，将卫星城数量缩减为7个。七个卫星城各有自己的主导产业，基本是强调产城一体的规划和发展。

图2：1986年上海市中心城总体规划及卫星城规划

资料来源：上海市人民政府，上海市城市总体规划方案，1986年

3、生态控制

规划在中心城周围，建设20万亩蔬菜保护地，加上公园、绿地，构成环城绿带和建设控制区，以保护生态平衡。

三、规划评价

1986年国务院批准的《上海市城市总体规划》，是上海第一个经国家批准具有法律效力的城市总体规划，为指导上海城市建设和发展提供了重要依据，其中郊区卫星城和城镇的规划建设对上海经济发展、工业布局调整和市区人口疏解起到积极的作用。

1986年总体规划的特点主要体现在：明确了上海城市发展方向，有计划地建设郊县小城镇，使上海成为以中心城为主体、市郊城镇相对独立、中心城与市郊城镇有机联系、群体组合的社会主义现代化城市；中心城按照“多心、开敞”式和“中心城一分区一地区一居住区”的结构，调整布局，构成功能上相对独立、相对平衡、等级有序、多层次的工作和生活的社区组合和多极多心的公共活动中心体系；按照“形态规划结构和道路结构相协调”的原则，根据城市沿黄浦江轴向发展的形态，规划南北快速干道，采取城市“切向”交通和国道相连，以控制市中心区的穿越交通等。

1986年总规的实施，使上海的社会、经济和城市建设有了很大发展，城市面貌发生了深刻变化，为迈向21世纪的上海市奠定了物质基础和基本框架。至1995年底，在城市基础设施方面已建成包括跨越黄浦江的南浦、杨浦、奉浦3座大桥，内环线和南北高架路、浦东杨高路、江苏路拓宽、吴淞路闸桥、外滩道路拓宽及防洪墙改造。建成了沪嘉、莘松两条高速公路及沪青一级公路，新建了铁路上海站，建成了第一条地下铁道，延安路隧道复线、扩建了虹桥国际机场，建成了浦东煤气厂、石洞口大型电厂和大型煤气厂，以及黄浦江上游引水一期工程。地铁二号线、延安高架路、黄浦江上游引水二期工程也已起步。在住宅建设方面，从1983年开始到1995年新建130多个居住小区，许多棚户危房区都得到了改造。在港区建设方面，除了改造黄浦江万吨级以上泊位和装卸设备外，建成了现代化集装箱第十装卸区，开辟了朱家门、宝山和关港作业区，外高桥新港区的4个万吨级泊位已投产，上海港年吞时吐量1993年已达到1.76亿吨，成为世界第四大港。人民广场地区建造了市人大和市人民政府办公大楼、上海博物馆，改建了人民大道和8公顷的广场绿化和音乐喷水池，建起了地下商场和商业街、停车库、地铁车站等，大剧院正在施工。经济技术开发区发展加快，以工业项目为主的闵行开发区，以金融、贸易、国际会议展览为主的虹桥开发区，漕河泾新兴技术开发区，都已形成较大的规模，上了新的水平。浦东现代化新区形象初步展现，道路、桥梁、供水、供电、通讯、港口等十大工程全面完成。东方明珠电视塔巍然屹立在黄浦江畔。各开发区建设大规模展开，形态开发与功能开发同时进行，已经取得重大的经济效益、社会效益、环境效益。

（本文由上海市城市规划设计研究院整理）