编者按：

为贯彻落实党的十九大新要求和中央城镇化工作会议、中央城市工作会议精神，做好新时期城市总体规划编制工作，住建部选取15个城市推进总规编制试点。厦门做为试点城市之一，在城市总体规划编制方面做出了探索，本号特别推出厦门总规研究专栏，陆续登载系列文章，敬请关注。

一、“不好用”与“难落地”：传统城市总体规划在空间布局与管控方面存在的主要问题

城市总体规划在空间布局与管控方面，既包含体现公共利益的、需要政府实施刚性管控的内容，也包含引导市场和社会开发建设的内容；而在刚性管控内容中，既包含总规层面应该实行严格边界管控的内容，也包含在空间上定位定界具有不确定性的内容。但传统总规往往采用一张终极蓝图的表达方式，即空间布局具体到每个地块的用地性质和用地边界，未能区分空间管控的刚性与弹性，导致下位规划编制和规划实施面临“不好用”和“难落地”的问题。总规终极蓝图的静态描绘方式，难以适应20年维度的中长期规划在实施过程中面临的市场和社会环境的变化，表达越具体的蓝图越难以实现。

此外，现行总规编制所依据的法律法规和技术标准，对于总规空间布局内容和深度界定模糊，加剧了总规内容的事无巨细和刚弹不分。以绿地管控为例，《城市规划编制办法》（2006年，中华人民共和国建设部令第146号）规定，“城市各类绿地具体布局”属于强制性内容，但对“各类绿地”、“具体布局”的定义不够明确，在实际的规划编制中所有绿地的规模、布局、边界等管控要素均需在总规中确定，导致总规对绿地的管控过于刚性、难以操作。

二、“刚弹结合”“纵向传导”“时间分解”：厦门总规的探索

强化总规实施，实现总规的“好用”和“落地”是新一轮总规改革探讨的重要内容。明确刚性管控的核心内容，区分刚性与弹性的边界，并实现刚性内容的有效向下传递和向时间分解，是实现总规“好用”和“落地”的关键。厦门总规在空间布局与管控的“刚弹结合”、刚性管控内容的“纵向传导”以及 “时间分解”下的动态实施机制等方面做出探索。

1.刚弹结合

刚：通过分层刚性管控保障公共利益

总规中的刚性管控内容是总规体现公共政策属性、保障公共利益的核心内容。厦门总规明确城市空间中需要刚性管控的核心资源要素，针对不同管控内容建立分层管控体系，实施更为严格的刚性管控。厦门总规在市域层面实施全域空间管控，将保障生态与人居环境质量的底线约束作为刚性管控的核心内容，划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界以及生态空间、农业空间和城镇空间。对城镇空间内的核心资源要素进行严格管控，其中重要公共服务设施采用“定布局结构”、“定规模总量”等方式进行管控，其具体位置和用地边界在下层次规划中落实；重要绿地、河湖水面、历史文化资源和重大基础设施则沿用绿线、蓝线、紫线、黄线的“边界管控”方法。而对于需要下层次规划落位的公共资源要素，在总规层面通过构建指标体系、规定配置标准但不明确具体落位的方式为下层次规划编制提供依据。如厦门总规明确了15分钟社区生活圈的社区公共服务设施和公园绿地的配置标准，为控规规划布局社区级设施提供了编制依据。在划定刚弹边界、确定总规需要管控的刚性内容后，还应建立总规和控规之间的传导“接口”（即下文将提到的承担纵向传导责任的“规划实施与管理单元”），以保障刚性内容的有效传递。

备注：

厦门总规初稿中的重要公共服务设施包括：区级及以上的文化、体育、医疗卫生和社会福利设施，以及全部的中小学。重要绿地包括：10公顷以上的综合公园、20公顷以上的专类公园，以及宽度超过10米、总面积超过10公顷的滨海、溪流沿线带状公园、重要的城市主干道沿线防护绿地等。重大基础设施包括：机场、港口、火车站等交通设施用地，以及给水厂、污水厂、电厂、220千伏及以上变电站、燃气分输站、门站、油库、工业废弃物综合处置中心等市政公用设施。

弹：通过主导功能区预留空间弹性

由市场和社会主导开发建设、管理维护的空间与设施，以及在空间定位定界方面有不确定性的公共资源要素，在总体规划中应留有充分的空间弹性。厦门总规采用主导功能区布局的方式，不仅可以对城市空间布局进行总体结构引导，也为市场和社会配置空间资源预留了弹性。主导功能区是指划定城镇空间内各个片区的主导功能，并规定主导功能的用地比例和制定负面清单，但并不划定具体地块的用地边界和用地性质。主导功能区的分类方式与现行《城市用地分类与规划建设用地标准》（GB50137-2011）的用地分类相对应。这种方式一方面落实了城市空间结构，对城市功能布局进行了结构性引导；另一方面又为具体地块的规划布局预留了弹性，尤其是对市场和社会主导的空间布局内容给予了较大的灵活性，同时也促进了土地的混合利用。此外，厦门总规还尝试建立空间留白机制，将目前无法明确最优功能用途的用地规划为白地，待条件成熟后再明确其最优用途，从而为不可预期的重大事件和重大项目做好应对准备，为未来提供更灵活的建设发展空间。

表：主导功能区主导功能用地比例和禁止功能

来源：厦门市城市总体规划（2017-2035年）初稿

2.纵向传导

总规作为战略性的法定规划，其责任并不是直接指导具体的开发建设，因此需要为总规建立能保障其发展战略和管控意图落地的纵向传导机制，以实现总规的“落地”。由于厦门市域面积较小，没有县一级的行政层级，且城镇化水平较高，城乡高度融合，没有必要设置“分区规划”层级，因此厦门总规建立了“市域—规划实施与管理单元”的两级纵向传导体系。将规划实施与管理单元（以下简称管理单元）作为总规向控规传导的“接口”，既保障总规的刚性管控内容得到有效传递，又给予地方政府一定的弹性与自由，实现刚性前提下的适度弹性。结合主导功能区边界、行政边界、主要道路和自然边界等，将厦门的全域空间划分为61个管理单元，其中城镇开发边界内有46个城市型发展单元，每个单元大小10—20平方公里；生态控制区内有15个生态型发展单元，全部按照镇级行政区划划分。未来管理单元应编制控制性详细规划，落实总规的刚性管控内容。

为保证总规规划意图和管控内容的有效传递，厦门总规对各个管理单元提出指引内容和管控要求，包括对人口规模（包括常住人口和就业人口）提出预期值，并以人口规模为基本依据，对公共空间、公共服务、交通和市政公用设施等提出建设要求。管理单元的指引与管控内容包含两个层次：一是将总规层面确定的人口规模、主导功能和重要设施的管控要求分解落实到各个管理单元；另一层次是将总规对下层次规划设施配置的要求直接在各个管理单元中进行细化明确，以指导控规编制。如将15分钟社区生活圈的划定与管理单元的边界相衔接，根据总规提出的社区级公共服务设施和公园绿地的配置标准，明确每个管理单元应配置的社区服务中心和社区公园的数量和规模，而控规则应严格按照管理单元提出的数量和规模要求落实具体用地布局。

图：厦门总规的管理单元划分

来源：厦门市城市总体规划（2017-2035年）初稿

表：管理单元指引内容与管控要求示意（以1-01单元为例）

来源：厦门市城市总体规划（2017-2035年）初稿

备注：

（1）厦门总规初稿规定，按照步行15分钟的可达范围，结合规划实施与管理单元边界划定15分钟社区生活圈，平均规模约3-5平方公里，常住人口约45000-72000人，每个管理单元包含大约2-5个社区生活圈。

（2）厦门总规初稿规定，新建地区每个15分钟社区生活圈按照用地面积2000-4000平方米/千人、建筑面积1200-2000平方米/千人的标准建设一处社区服务中心，集中布置社区级的卫生、养老、教育、文化、体育、商业等服务设施。

（3）厦门总规初稿规定，新建地区按照4平方米/人、服务半径300米的标准设置社区公园，社区公园属于公共绿地，不包含住宅用地的附属绿地。有条件的社区公园宜与社区服务中心集中布置，形成公共活动与交往中心。

3.时间分解

在时间维度上，厦门总规充分衔接国民经济和社会发展中长期规划，通过编制五年实施规划，分阶段落实总规确定的目标指标、战略策略、空间布局与管控等内容。以五年实施规划为指导，按照“事权对应”的思路，各区政府、各部门组织编制五年行动规划和专项规划。规划部门依据各区、各部门的五年行动规划，编制年度实施计划，指导项目生成、招商服务。通过以上对总规的时间分解，形成了“总体规划——五年实施规划——各区/部门五年行动规划——年度实施计划”的分阶段实施体系，该体系不仅打破了传统总规终极蓝图的静态描绘方式，而且将总规的技术性文件与政府的公共政策相结合，实现了“技术性规划”向“政策性规划”的转变，保障了总规的有效实施。

三、厦门模式总结

城市总体规划是对城市用地功能布局的统筹安排，是涉及城市空间资源的最重要的公共政策，但传统总规所采用的终极蓝图的静态描绘方式导致总规面临“不好用”和“难落地”的问题。厦门总规通过分层刚性管控和主导功能区布局相结合的方式，建立了总规层面刚弹结合的空间布局与管控体系；通过构建“市域—规划实施与管理单元”的纵向传导体系实现了总规刚性内容向控规的有效传递；通过构建分阶段实施体系保障了总规的动态实施，从而探索出实现总规在空间维度和时间维度上“好用”和“落地”的厦门模式。

图：厦门总规的空间管控与治理体系

来源：自绘