治“重病”需建好“绿色城市群”

城市群由于集聚了大规模人口和经济活动，环境污染等“大城市病”日益凸显。在实践层面，我国城市群环境协同治理体系存在法律法规不完善、协作机制缺乏权威性、社会力量参与不足等问题。因此，必须重塑城市群源头控制、开放合作、多元共治的环境协同治理格局，以扭转城市群环境的恶化趋势。

城市群的“重病”

“京津冀地区这几年雾霾太重了，我和爱人特别担心小孩健康受到影响。犹豫很久，我们最终下决心离开北京。”32岁的曾程两年前放弃金融央企的体面工作，拖家带口来到深圳重新开始。他说尽管搬家少不了折腾，但现在全家人都觉得心情舒畅。

根据环保部《2016中国环境状况公报》，当年京津冀地区13个地级以上城市优良天数比例范围为35.8%～78.7%，平均超标天数比例高达43.2%。74个监测实施城市中，环境空气质量相对较差的10个城市京津冀地区占了6个。

除了雾霾之外，部分城市群的酸雨污染也不可小觑。环保部监测显示，2016年我国酸雨区面积约为69万平方千米，占国土面积的7.2%。值得注意的是，这些酸雨污染“重灾区”与长三角、珠三角、成渝、长江中游等城市群在空间分布上高度重叠。

如今的环境保护治理不可能单打独斗、独善其身。“十二五”期间，国家相关部委对城市群环境协作治理的法规政策密集出台。2012年出台了《重点区域大气污染防治“十二五”规划》，要求在京津冀、长三角、珠三角等重点城市群“建立区域大气污染联防联控机制”。

除中央和部委层面推出的顶层设计之外，地方政府之间的协作也不断深化，长三角、珠三角、成渝以及湖南长株潭等城市群建立了多层次的城际合作机制。比如，广州、佛山两市不断完善区域环境监测网络，协同推进水环境质量监控网建设，确定了跨界流域监测规范，相互通报跨界断面水质监测数据。

在长株潭采访期间，当地干部群众最津津乐道的就是湖南对长株潭“绿心”的保护。绿心地处长株潭三市接合部，面积为522.87平方公里。这一带全是低山丘陵，植被茂盛，郁郁葱葱。曾经，在空间融城思维主导下，三市城市边界不断扩张，绿心一度被侵蚀蚕食，逐年缩小。湖南决策层逐渐认识到，利用绿心的区位优势，使之成为长株潭城市群之间的“绿楔子”，能有效阻止三市摊大饼式蔓延扩张。之后，从规划编制、立法保障入手，湖南先后出台《长株潭城市群生态绿心地区总体规划》《湖南长株潭生态绿心保护条例》，守住了城市群中间这块宝贵的绿地。

尽管我国城市群生态环境联防联治进步明显，但还远远不够，尚未走出“一方治理一方污染，哪里出了问题治理哪里”的困局。部分地方政府之间的协作只是停留在口头上、纸面上，没有真正转化为共同行动。

北京市与张家口市怀来县接壤，有115公里长的行政边界线。“以山为界，一山两重天，不用看路标，看山上的树越来越少，就出了北京界，到怀来了。”怀来县老百姓经常这样对北京游客说。树少的原因除了越往北越干旱少雨之外，造林、护林的财政投入标准是重要原因。“北京延庆区在山里造林一亩地的财政投入是8000元，怀来能拿出800元就不错了。”怀来县一位园林工作者透露。其实，作为京津冀的生态涵养区，怀来县对保护生态并非不重视，但投入力度差异是由财政实力和经济水平决定的。

中国城市规划设计研究院区域规划研究所副所长陈明表示，造成上述现象的根源主要在于行政分割，城市群内部的协调机制尚未理顺，协调机构的权威性不足，导致行政主体各自为政，相互掣肘。另外，我国已有的环境法律法规尚未明确城市群环境治理的主体和权责，城际协作难以保障执行落地，削弱了协作政策效力。

“城市群内部环保标准不一，差别明显，政策手段比较单一，强制性手段居多，缺少经济调节性、鼓励性政策，社会参与面也不宽。”长沙市委党校教授李跃说。

“绿色城市群”如何建

城市群环境协作治理是基于共同命运、共同发展而进行的跨行政区集体行动，需要对各方利益诉求加以协调和平衡，形成制度化、规范化的协作机制。在这方面，国内外的一些探索经验值得借鉴。

其一，平衡城市群内部环境保护贡献地区与环境保护受益地区之间的利益关系。湖南省委党校经济教研部教授王克修表示，利益补偿机制应以“污染者付费，治理者得利，受益者补偿”为原则。比如，长沙环境的改善需要上游的株洲和湘潭等城市的支持。若长沙与上游城市能够达成利益补偿机制，必将加快整个长株潭城市群与湘江流域环境改善的整体进程。

其二，提升环境协同治理机制的权威性和执行力度。比如，在治理洛杉矶城市群臭氧污染的过程中，美国建立了统一规划、监测、监管、评估和协调的区域大气污染联防联控工作机制。美国东北部几个州还联合建立了“臭氧传输协会（OTC）”，由各州代表和环保局成员组成，负责制定区域挥发性有机物、氮氧化物减排目标并督促实施。

其三，发挥市场在城市群环境资源配置中的决定性作用，构建多元激励和约束机制。比如，以资源环境产权为核心，完善资源有偿使用制度，对高污染、高耗能的企业征收碳排放税，推行排污许可、排污权交易制度，倒逼城市群内产业转型升级，健全城市群内生态补偿机制。

其四，提升公众参与，加强执法力度。“在环境立法和标准的制定方面，美国为政府、企业、媒体、民间团体提供了畅通的参与渠道和监督机制，形成了有效的公众监督，进而推动政府的治理决心和力度。”美国环保局清洁空气研究计划科学顾问委员会成员格雷格·亚伍德认为，尽管中国很多城市群与美国洛杉矶等地情况不尽相同，但治理的过程同样需要政府、企业和民众的重视和通力合作。