3月13日，国务院机构改革方案提请十三届全国人大一次会议审议。根据该方案，国务院组成部门从25个增加到26个，但正部级机构减少8个，副部级机构减少7个。可见，这次机构改革的重点不在于政府组成部门数量的减少，而在于通过机构改革，来整合分散在各个部门的特定职能，形成相关职能领域的大部制体制，并理顺和优化各个部门的职能配置。

根据这一方案，我们可以看到多个方面的显著变化：一是职能相近的部门职能进行了整合，组建了相关的大部制；二是重要的职能进行了整合，并机构规格得到了升级，变成了国务院组成部门；三是一些部门重新组建、优化职能；四是新建了一些部门，适应新的发展形势。

首先，组建自然资源部、生态环境部、文化和旅游部。自然资源部整合了国土资源部、国家海洋局、国家测绘地理信息局等有关国家自然资源管理的职能，从而实现了自然资源管理的大部制。生态环境部在环境保护部的基础上，整合了其他各个部门有关生态和环境保护的职能。实现了生态环境职能的大部制。文化和旅游部整合了文化部和旅游局的文化旅游职能，在文化产业发展和旅游产业发展的基础上实现文化和旅游产业行业管理的大部制。

其次，新建了退役军人事务部和应急管理部，一方面整合相关部门的相关职能，另一方面在机构级别层次提升了退役军人事务管理和应急管理的级别，在国务院组成部门层次对其进行管理。体现了国家对退役军人事务和应急管理职能的重视。

第三，组建国家卫生健康委员会、重新组建科学技术部、组建司法部，优化水利部职责、优化审计署职责。这些部门都整合了相关国务院下设机构和相关职能。其中国家卫生健康委员会的组建，可以说是机构改革层次发出了一个信号：中国的人口政策将会发生重大的变化，计划生育作为国策将退出历史舞台，而新的人口政策将着眼于卫生健康，而不再着眼于数量控制。可以预计，在二孩政策放开的基础上，将会进一步放开相关政策，让愿意生而且有能力生的家庭，能够生育更多的孩子，从而缓解人口领域性别结构失衡和年龄结构老化的问题。

第四，新组建的国家移民管理局和国家国际发展合作署，则体现了新时代对外开放的新格局。过去中国的国界是边防，管理边防的是军队和武警，现在大部分都由出入境管理局管理。新建国家移民管理局，显然是考虑到了这一新的形势：现在对外开放水平越来越高，国家的边界和过去封闭时代的内涵肯定有很大的差异，未来的国界肯定不再是国家的边界，也不仅仅是人员和物资的出入境，而很可能出现很多移民。而国家国际发展合作署，则在机构层次上为“一带一路”等建设人类命运共同体提供了组织的支持。

这一改革与过去四十年里七次机构改革是一脉相承的。过去四十年里，前二十年的改革，主要关注如何减少国务院机构的数量，同时在此基础上进一步转变政府职能。后二十年的改革，不仅关注精简国务院下属机构的数量，进一步转变政府职能，但更重要的是，在市场经济发展已经比较充分的情况下，如何确定政府的职能框架。

在新世纪头十年，政府职能框架确定为经济调节、市场监管、社会管理和公共服务，当时的重点是如何合理配置经济调节部门，如何整合完善工业和信息化、交通运输行业管理体制，如何以改善民生为重点加强与整合社会管理和公共服务部门。后十年生态环境越来越重要，现在已经成了国务院职能框架五大职能之一。所以，2008年机构改革的时候，环境保护总局升格为环境保护部，这一次则把生态职能也划入了环境保护部，实现了生态环保的大部制。

当然机构改革仅仅是全面深化改革的其中一个部分，或者说机构改革仅仅是一些特定领域深化改革的很重要的起点。比如就新设的生态环境部来说，它整合了原环保部、发改委的应对气候变化和减排、国土资源部的防止地下水污染、水利部的编制水功能区划、农业部的农业面源污染治理、海洋局的海洋环境保护、南水北调环保等多项职能，的确是实现了大生态环境。这一改革应该说是非常来之不易的。因为它不仅体现了理念的变化，过去比较强调环境保护，现在不仅强调环境保护，而且还关注生态文明，关注环境本身，而且还集中了分散在各个部门的职能。过去环境保护局升格为环境保护总局，然后升格为环境保护部，虽然级别上提升了，但实际上其职能规模、行政编制资源和环境保护的手段，都没有实质上的提升。这使得环境治理体系建设和治理能力水平的提高，遇到了多方面的阻力。可以相信，这次新组建生态环境部之后，这些问题都会逐步得到解决，中国生态环境治理体系建设和治理能力水平，都会得到实质性的提升。

国务院机构改革是政府治理体系和治理能力水平建设的重要举措，这一次改革在机构重组和职能整合的力度上来看，是相当大的。解决了多年来想解决，但又没有解决的问题。这次机构改革应该说将会面临很大的困难，那么多机构和职能都做了调整，改革是否顺利？磨合起来是否会有很大的阻力？

这次改革力度大，措施得力，应该会顺利实现预期目标。因为这一次政府机构改革，不仅仅是政府机构改革，而是党和国家机构系统改革的一部分。在党和国家治理体系和治理水平整体提高的情况下，过去认为是很大的阻力，这一次应该够不成阻力。可以相信，经过这一次机构改革，政府的职能体系会进一步完善，机构和职能的匹配度会日趋无缝隙对接，过去存在的“九龙治水”、各自为政的问题，机构因部门利益缺乏合作的问题，都将会逐步得到解决。

（作者系中国人民大学公共政策研究院执行院长）