作者简介：

杨保军，中国城市规划设计研究院院长，博士；

顾宗培，中国城市规划设计研究院城市规划师。

原文发表于《北京规划建设》杂志2017年第4期。

背景

2013年中央城镇化工作会议明确了提高城镇建设水平是新型城镇化工作的核心任务之一，指出“城镇建设水平是城市生命力所在”【1】。城市设计是对城市形态和空间环境所作的整体构思和安排，是提高城镇建设水平、塑造城市特色风貌的重要手段。2015年的中央城市工作会议首次在国家层面提出将城市设计纳入制度建设，明确要求“加强城市设计，提升城市设计水平”【2】。住房和城乡建设部在同一时期开始了《城市设计管理办法》（以下简称《办法》）制定的相关工作，并在2017年3月14日正式通过该《办法》，使城市设计真正成为城市规划建设管理中重要的管控手段。全面开展城市设计工作，也随之从中央会议精神落实到法规层面，并将进一步影响到所有城市的规划建设管理。

那么，国家为什么要在这个时期提出“全面开展城市设计”？我们应当如何理解这一时期的城市设计工作和城市设计制度？本文将从“审时”和“度势”两个方面，对当前开展城市设计工作的历史性和必要性进行分析，并进一步探讨在当前阶段应如何认识城市设计工作。

审时：开展城市设计工作的时代背景

我国的城市建设经过30多年的快速发展，问题与成绩并存，其发展模式、速度和机制都在进行重大转变。从上世纪80年代到本世纪初期，我国的城市发展和建设被“短缺经济”的思路所支配，主要解决“量”和“速度”的问题，通过快速建设满足经济发展的空间需求，解决人民住房短缺的现实困境。在这一时期，城市产业结构以制造业为主，城市建设和发展模式也与工业生产方式相似，追求高效率、标准化和统一化，要求“更快更好”，而非“更好更快”，忽视了城市的文化魅力、空间品质，忽视了人的情感需求，也由此产生了一系列的问题。随着经济社会的发展、国家城镇化水平的提升，当前城市空间已经告别“短缺”，新城新区和房地产进入了普遍“过剩”状态，空间进入“去库存化”过程，政府进一步供给和扩张空间的动机和能力都在下降。因此，以往重“量”而轻“质”，重“生产”而轻“生活”的发展模式，已经不能适应当下城市居民的生活需要和城市经济的发展需要，必须要做出改变。

从城市发展的规律来看，已经步入工业化后期或后工业化时期的发达地区，其城市的发展驱动力必将从工业化特征的要素与投资驱动，更多转向后工业化特征的创新与财富驱动。“人”必然会取代“土地”，成为创新经济时代城市最重要的资产。城市间竞争的关键，不再是资源、项目和资本，而是对人才的吸引力。人的需求包括物质与精神两方面，物质需求是有限的，而精神的需求则是无限的，城市居民对美好生活的向往、对生命价值的追求，都对新时期的城市规划建设管理提出新的要求。“人们为了生活来到城市，为了更好的生活而居留于城市”，亚里士多德的话体现了城市最本质的属性，今后城市工作的核心价值，就在于如何使城市成为市民生活的幸福家园，成为创新驱动的强大引擎，而不仅仅是经济增长的载体。

在这一时代背景下，城市设计被赋予了新的意义。在《办法》中，城市设计是作为一种“落实城市规划、指导建筑设计、塑造城市特色风貌的有效手段”【3】，其开展目的是“从整体平面和立体空间上统筹城市建筑布局、协调城市景观风貌，体现地域特征、民族特色和时代风貌”【4】。可以看出，相较于城市规划对规模、功能、强度和布局等内容的管控，城市设计更关注风貌特色、空间品质和景观价值，关注对城市三维形态的塑造与控制。城市规划可以满足人们在城市中工作、交通等基本功能要求，保证城市建设和发展的合理有序；而只有通过城市设计，才能够进一步满足人们对生活环境中的品质、个性、特色、多样、文化等更高层次的审美追求。

度势：开展城市设计工作是国家要求

那么，为什么要在国家层面提出开展城市设计？归根结底，这是国家发展思路和价值观的转变。近年来中央的一系列讲话和精神，都反映出对城市空间环境和人民生活品质的空前关注，尤其强调对空间品质、景观风貌价值的认知。中央城镇化工作会议提出：“城镇建设，要依托现有山水脉络等独特风光，让城市融入大自然，让居民望得见山、看得见水、记得住乡愁。要融入现代元素，更要保护和弘扬传统优秀文化，延续城市历史文脉；要融入让群众生活更舒适的理念。【5】”习主席针对当前城市建设的风貌乱象指出：“城市建筑贪大、媚洋、求怪等乱象由来已久，且有愈演愈烈之势，是典型的缺乏文化自信的表现。……让我们的城市建筑更好体现地域特征、民族特色和时代风貌。【6】”从中可以看出，城市中“美”“生活”和“文化”的价值提升，已经成为当下城市建设的重中之重。

在国家层面出台城市设计法规，提出开展城市设计工作，不仅是对这种价值导向最清晰的表达，也是城镇化发展过程中的一个必然现象。通过对英国、德国、美国等国家的城镇化进程和城市规划相关法规进行研究，可以发现当城镇化率到达50%左右时，城市政策的制定思路会由“保证建设不太坏的城市”，开始变为“引导建设比较美的城市”，这是因为在这个阶段，城镇化速度由加速变为减速，快速增长时期积累的城市问题开始放大呈现，“质”开始取代“量”成为城市建设最关键的问题。当城市化率接近70%时，城市建设重点越来越以环境品质优化为主，国家往往通过法律和政策制定，来推动建设“有特色的城市”（表1）。在我国，深圳、上海、南京等一些发达地区，也从上世纪90年代开始将城市设计相关规定纳入地方法规，对城市环境、历史保护、园林绿化和建筑风格等内容加以管控。

一些城镇化进程较早的国家更制定了景观风貌专门法，通过法律保护空间的美学价值，塑造城市和自然的环境特色。例如日本的《景观法》，明确提出高品质的空间环境是“国民共同的财产”，将实现“美丽而有风格的国土、丰富而有情趣的生活环境”作为法律制定的目的。法国为了应对城市和自然环境品质日渐“平庸化”的问题，在1993年出台了《开发和保护景观法》，对已有的城市规划法规体系进行补充。在我国，已有学者建议出台城乡景观风貌专门法，在国家层面建立制度保障，积极保护和提升景观风貌。

《办法》的制定，和城市设计工作的开展，体现了国家对城市空间价值的认识，也是城市发展到这一阶段，政府要主动应对的问题，是必然之“势”。只有充分理解当前的形势，才能在工作之中摆正位置，找准方向。

几点认识

转变视角，明确工作方向

当前一些对于《办法》会扼杀城市多样性、创造性的担忧，恰恰是没有正确理解开展城市设计工作的价值导向。城市设计是一项综合性的技术工作，多种形式和方法都可以运用于这一工作中，都具有自身的价值，并不是“非黑即白”，而是“白猫黑猫”。城市设计是提升城市空间品质的一种方法，是塑造城市特色的一种工具，对于这种方法和工具应用的好坏，是要由管理者、规划师和设计师共同来回答的问题。

设计是新时代的生产力。在城镇化快速发展阶段建造的城市空间与建筑，是城市发展的资产，通过好的设计，可以提升资产的价值。这种观点在一些发达国家已经成为共识。英国建筑与建成环境委员会2001年发表报告，反对有关高质量城市设计要花费大量成本的观点，认为“好的城市设计带来更好的价值”，他们通过一系列的开发案例研究，证明“好的城市设计增加了经济价值，……高质量的城市设计对于租赁、投资和使用者市场中的主要部门都具有吸引力，他们愿意为高质量的设计支付额外的费用”。

每一种新法规都是为了避免某种“坏”的情况发生。《办法》的制定与城市设计工作的开展，归根结底是要在保证建设不太坏的城市的基础上，引导建设比较美的城市。因此，我们需要更清晰地理解《办法》管控的思路，理解城市设计管控的对象。通过城市设计确定的控制要求，并不是为了扼杀建筑师的创造性，而是为了明确规则，提升城市建设的底线。所有的城市管理者与规划者都永远欢迎好的设计，期待建筑师能够设计出优秀的作品【7】。

而从另一个视角来看，国家关注城市设计，事实上是为规划师和建筑师指明了方向，提供了机会，同时更给了我们提升水平、积极创新的发展动力。因此，规划师和建筑师应抓住机遇，创造出更为优秀的作品。

把握方向，坚持以人为本

那么，什么才是符合当前需要的“好的设计”？

我国的城市规划设计的基本思路源于功能主义思想，通过功能分区、人车分流、大地块开发等等方式，实现城市的高效建设。而当前，我国城市建设已经进入了新的阶段，城市发展由功能导向朝人本导向转型。这种思路的变化也符合城市发展的普遍规律。在世界城市全球影响力评价中，过去的指标以功能评价体系为主，包括经济、文化、科技、宜居性、环境、可达性等六大类指标；而新的全球影响力指标则引入了参与者评价体系，重视不同人群的需求。

新时期的城市设计更需要关注人性尊严，要以人为本，其思路应从关注功能转向关注生活，让城市成为市民美好的生活家园。城市的空间尺度应以人的感受作为衡量标准，将人的步行尺度作为街区划分的标准；城市功能布局应提倡都市环境和功能的混合使用，单一功能的大街区不应在城市中心出现；城市道路交通的设计应首先考虑行人的出行舒适，而非小汽车出行的快捷；城市的景观设计应公共开放，方便行人休憩游玩，把城市的公共空间还给居民。

韩国首尔清溪川是一个较为典型的案例。从20世纪50年代开始，首尔为了解决清溪川的污染和环境问题，开始进行清溪川覆盖工程，到1978年完工时，600多年历史的清溪川被藏在了水泥板之下。其后为了解决城市交通问题，城市政府又在清溪川上修建了高架桥，一度成为韩国城市现代化的象征。然而这条尺度巨大的高架路破坏了城市肌理，切断了城市内部的联系。2003年开始的清溪川复兴项目，拆除了高架桥和覆盖在清溪川上的路面，恢复滨水生态景观和休闲游憩空间，再次展现出首尔原有的历史文化景观，改善了生态环境，提升了这一区域的人文、生态和社会价值。这种由“建”到“拆”，从关注“现代”“交通”到关注“人文”“生态”的过程，充分体现了城市发展思路与价值观的转变，其成功也给我们的城市设计工作很大的启示。

关注艺术，感知城市之美

设计和规划的不同，在于规划更偏理性一些，是理性分析研究的结果，解决的是一个合理性的问题；而设计是对美的诠释，设计的创意之中，艺术化的成分更多。因此，设计师要触摸生活之美，发现现实之美、平凡之美，不断培养美学的素养，不断从大自然、生活和文化当中吸取营养。当前的城市需要关注艺术的教化，需要安放情感的空间。具体而言，城市设计应着重关注人们感知城市美感最主要的三个方面：山水环境、开敞空间和建筑表现。

山水环境是城市感知的基调，它铺就了城市风貌的底色。山水环境具有生态、景观、文化和功能等多重价值。在中国传统的城市规划手法之中，就极为重视城市的山水格局，追求天人合一，强调城市与自然的整体和谐。我国许多历史城市的空间格局，都可以看出在选址和建设时借助山形水势，塑造城市特色的手法。这种方法在当下的城市设计工作中也同样值得提倡，如北川新县城的选址和规划就充分考虑了城市的山水大势，从而最大程度地获得自然的日照和通风。对于已经建成的城市而言，山与水都是非常能够体现城市特色的空间，对山体景观的保护，对滨水空间的塑造，也都是城市设计尤其需要关注的内容。

图2 北川新县城的山水格局示意图

（图片来源：北川新县城总体规划）

图3 北川新县城的山水轴线示意图

（图片来源：北川新县城总体规划）

开敞空间通常包括街道、广场和公园，是城市重要的感知场所，是人们在城市中活动的公共空间，更是承载城市生活、留存城市记忆、展现城市之美的核心。无论是清明上河图所描绘的北宋开封，还是柳永在《望海潮》【8】中所描写的杭州胜景，无一不是围绕开敞空间中人的活动展开。因此，城市设计对开敞空间的关注，也不应局限于对物质空间的设计，更应该思考这些设计背后服务的对象，是否以人的生活为本、是否以人的需求为先。在这样的价值导向之下，以往“大街区、宽马路”的空间格局，以及大量将行人阻隔在外的消极的街道绿地，都将不复存在。

建筑表现是人们感知城市的焦点。建筑设计中的秩序、比例、结构、材料、色彩、质感、构成等等手法，都是具有艺术性的，也会极大影响城市的风貌。从古罗马时代的维特鲁威开始，建筑就经常被比喻为语言。成功的建筑有着优美“意象”和深远“意境”，如同隽永的散文和含蓄的诗歌。而当前在城市设计控制下的建筑，除了传统的“经济、适用、美观”的要求之外，还应“得体”，符合城市的风貌定位，与周边的环境相协调。

结语

全面开展城市设计工作，既是国家对当前城市发展进程的准确把控，也是国家建设与完善城市规划法规体系的一个重要举措，在城市规划建设管理工作中应予以充分重视。我们应转变视角，明确工作方向；把握方向，坚持以人为本；关注艺术，创造美的生活。

注释

【1、5】引自中央城镇化工作会议公报

【2】引自中央城市工作会议精神

【3、4】引自《城市设计管理办法》

【6】引自习近平主席2014年在《国内动态清样》中“舆论聚焦中国建筑文化缺失”一文上的批示。

【7】转引自 孙施文。英国城市规划近年来的发展动态[J].国外城市规划，2005（6）

【8】《望海潮》全文：“东南形胜，三吴都会，钱塘自古繁华。烟柳画桥，风帘翠幕，参差十万人家。云树绕堤沙，怒涛卷霜雪，天堑无涯。市列珠玑，户盈罗绮，竞豪奢。重湖叠巘清嘉，有三秋桂子，十里荷花。羌管弄晴，菱歌泛夜，嬉嬉钓叟莲娃。千骑拥高牙，乘醉听箫鼓，吟赏烟霞。异日图将好景，归去凤池夸。”

参考文献

1 杨保军。 未来中国的城市化之路[J].城乡建设，2015（12）

2 杨保军，陈鹏。 新常态下城市规划的传承与变革[J].城市规划，2015（11）

3 冷红等。韩国首尔清溪川复兴改造[J].国际城市规划，2007（8）

4 张春彦。法国风景园林保护相关政策与立法概述[J].风景园林，2015（3）

5 刘颂等。日本《景观法》对我国城市景观建设管理的启示[J].国际城市规划，2010,25（2）