作者：宋迎昌  中国社会科学院城市发展与环境研究所研究员、博导

中国城市群发展已进入一个全面提升质量的新时代

近年来，城市群的发展在我国被提升到前所未有的战略高度。2006年《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划刚要》明确提出，“要把城市群作为推进城镇化的主体形态”，标志着城市群发展道路首次进入国家战略框架。2013年中央城镇化工作会议提出，要“把城市群作为主体形态，促进大中小城市和小城镇合理分工、功能互补、协同发展”。2014年，《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》提出，要“优化提升东部地区城市群”，“培育发展中西部地区城市群”，“建立城市群发展协调机制”。城市群作为我国推进城镇化的主体形态，在各地城镇化实践中不断体现。

据《中国城市群发展报告2016》统计，目前我国有长三角、珠三角、京津冀、山东半岛、中原经济区、成渝经济区、武汉城市圈、环长株潭、环鄱阳湖等发展较为成熟的9大城市群。城市群建设对我国城镇化发展有着显著的助推作用，使我国经济和人口聚集的能力不断增强。据国家统计局数据显示，2016年底，我国常住人口城镇化率已经达到57.4%。但在城市群蓬勃发展的大好形势下，“城市群病”也开始在各地显现，滥圈滥划、扩容贪大、拔苗助长、无中生有、拼凑成群等现象尤为突出。

党的十九大报告作出“中国特色社会主义进入了新时代”的重大判断，指出“社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。人民对美好生活的需要日益广泛，不仅对物质文化生活提出了更高要求，也对民主、法治、公平、正义、安全、环境等提出了更高要求。城乡、区域、收入分配等存在的不平衡不充分问题，已成为满足人民日益增长的美好生活需要的主要制约因素。新时代，要“坚持质量第一、效益优先，以供给侧结构性改革为主线，推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革”，要“确保一张蓝图干到底”。

党的十九大报告作出中国特色社会主义进入新时代的判断，对新时期我国城市群发展具有重要的指导价值：人民对美好生活的新期待应该成为新时代城市群发展的新追求。具体而言：一是应由注重追求数量扩张向注重追求质量提升转变；二是应由注重追求自发发展向注重追求统一规划转变；三是应由注重追求城市自我发展向注重追求大中小城市协同发展和城乡融合发展转变；四是应由注重追求经济产出向注重追求经济、社会、环境以及人的全面发展转变。

新时代，中国的城市群发展肩负着新的历史使命，必须有新的发展理念、新的发展思路和新的发展举措，实现城市群的全面健康协调可持续发展。

新时代全面提升中国城市群发展质量的关键

第一，要注重发挥聚集效应。聚集产生效益，分散提升成本。城市群发展要坚持集约发展、节约发展、紧凑发展、集中发展、集聚发展和集群发展，确保“质量第一、效益优先”。

首先，要转变发展理念，循序渐进、差别发展。城市群是城镇化发展到高级阶段的产物，城市群从诞生、成长到成熟，需要一个相当长的时期。饥不择食、拔苗助长、滥圈滥占等行为不符合城市群发展规律。因此，要从战略全局对各个城市群的发展基础、发展条件、发展进程、发展水平、发展特征、发展问题、发展趋势、发展政策等进行科学评估，并以此为依据，循序渐进，不冒进、不打压，有序推进城市群发展。其次，要进行科学研究，统一规划。要合理划定城市增长边界，防止城市无序蔓延、乱占耕地。城市群建设必须要有一个科学的规划予以指导，这样才能避免盲目建设、重复建设、无序建设、低水平建设、自我封闭建设。再次，要保留耕地和绿色开敞空间，划定生态红线，强化生态空间管制。最后，要有系统的乡村振兴计划，切实保护好农民的利益。

第二，要注重发挥协同效应。城市群的形成基础不仅仅是城市地理空间上的相互靠近，更重要的是经济上的相互联系、相互依赖。以此为判别标准，目前我国一些所谓的城市群还不是严格意义上的城市群，强化城市之间的经济联系是城市群发展的先决条件。

首先，要根据城市各自的资源禀赋和比较优势，合理确定大中小城市的功能定位和产业定位，构建起垂直分工和水平分工发达、经济关联密切的城市群。大城市要注重综合发展和创新辐射带动能力，中小城市和农村地区要注重专业化发展，增强为大城市提供配套服务的能力。其次，要在分工协作、互补发展的基础上追求协同效应。不能以牺牲大城市的利益去发展中小城市和农村地区，也不能以牺牲中小城市和农村地区的利益去发展大城市，要在大中小城市以及农村地区地位平等的基础上，在生产要素自由流动、产品与服务公平交易的基础上取得协同发展、共同进步。最后，要在大中小城市和农村地区共同发展的基础上，追求城市群整体利益的最大化。局部利益的最大化不等于整体利益的最大化，大中小城市和农村地区相互关联、相互支撑、相互促进，是城市群整体利益最大化的基础，因此，要构建城市群整体利益最大化的协同发展机制。

第三，要注重发挥示范效应。社会主义的本质特征之一是共同富裕，发展城市群，要“不忘初心”，始终牢记辐射带动全国和地区经济社会发展的社会历史职责。因此，评价城市群发展的成效，不能只看城市群的各项经济社会发展指标，还要看其是否带动了全国和地区经济社会发展，是否实现了“共同富裕”的目标。城市群不仅应该成为人民群众解决就业和居住的场所，更应该契合新时代人民对美好生活的新期待，要在展现以人民为中心的发展观方面起到示范作用。

首先，城市群建设要以生态文明价值观取代工业文明价值观，全方位展示低碳绿色、宜居宜业、产城融合、城乡一体的发展理念。其次，要倡导高起点规划、高标准建设、高质量管理，切实满足新时代人民对城市规划建设管理的新要求。最后，要促进城市群成为现代科技成果转化应用、现代公共服务供给、美丽乡村建设等现代化成果的展示地，切实发挥新时代城市群满足人民美好生活需要方面的示范作用。

第四，要注重发挥共享效应。城市群建设不应助推区域差距和城乡差距扩大，其发展成果不应由少部分城市和少部分居民“独享”，城市群建设要强调“共享”发展观。城市群内部的大中小城市、城镇以及农村地区，不同阶层、不同收入水平、不同民族、不同宗教信仰、不同性别、不同文化程度和不同就业岗位的居民，都有平等共享城市群发展成果的权利。同时，城市群也不是“富人俱乐部”，不是富裕城市的招牌。要发挥城市群对欠发达地区经济社会发展的辐射带动作用，从而实现“先富带后富”，最终实现全国“共同富裕”。