编者按：

不同于经典人口迁移的城乡推拉力理论，如今的推拉背后出现了转换，即城乡之间推力与拉力的转换。如果现在不给予他们应享有的权利，那么将来会发生什么样的事情呢？

一、农民工落户意愿低

针对“落户不积极”问题主要有两个值得关注的点，同时也是两个不积极的因素：其一是作为政策对象的农民工群体的落户意愿不积极，由我们的调查问卷结果可以看出农民工进城落户的意愿总体趋于走低，至2014年仅三分之一左右的农民工愿进城落户。其二是我们的社会条件发生了变化。不同于经典人口迁移的城乡推拉力理论，如今的推拉背后出现了转换，即城乡之间推力与拉力的转换。

新型城镇化过程中的第一个问题就是城镇化的质量问题，主要由常住人口城镇化率和户籍人口城镇化率这两组数据来表征。如下图所示，户籍人口的城镇化率远远滞后于常住人口的城镇化率，且2006年后两者的差距还在扩大，足见问题的严重性。十八届五中全会将一个重要指标——“加快提高户籍人口城镇化率”列入全面建成小康社会的目标要求之中，也是因其攸关我们的城镇化质量。

人口城镇化的两条线与两条路

1.从城镇方面来讲

首先是其高收入拉力转换为高成本推力。以往城镇存在一个高收入产生的巨大拉力，人们为了更好的生活来到城市。而现下由于诸如买房租房类的生活成本太过高昂，其高收入的拉力逐渐敌不过高成本的推力。

第二是高福利拉力弱化。原来城市具有高福利的拉力，人们进城后可以享受这些福利。但近些年随着国家覆盖全民的基本公共服务的推广，只要是中国公民符合条件便可以享受国家兜底的基本公共服务的保障，加之大部分城市对常住人口也会给予相应的市民待遇。人们无需落户也可以享受福利待遇，造成其福利拉力便越来越弱。

第三是就业创业和发展机会拉力不稳定。很多农民工被城市中众多的发展机会吸引来到城市就业创业，然而金融危机的爆发告诉他们来到城市中工作并非绝对稳定的，也需要承担很大的风险，相反在农村可能还会有一条退路。二元结构的剥削性的反而转变为保护性，这就大大削减了机会拉力。

2.由农村方面来讲

首先是土地推力转换为拉力。以往农村土地养不活人是将人们推往城市的原因，但现在因土地的收益与保障功能转变为拉力了。在与农民工的访谈中发现，他们虽未种过地，却明白土地的权利是有权益的。虽不知土地的价格，却深知其值钱程度。尤其是在城市打工了一段时间以后，这种认知的加深特别明显。

第二是新农村建设等反哺政策拉力。新农村建设比如新一轮的乡村振兴的开展与农村的生产生活条件的改善，都会产生一定的拉力。

第三是农村社保制度推力转换为拉力。现在农村的社保制度相比城市覆盖广且负担更轻。由国家统计局的数据显示，在城市打工的农民工中，只有20％左右参加的城市社保，其余的80%由于农村社保价格实惠纷纷选择了参加家乡的社保，这也成为了农民工不愿落户城市的一个重要原因。

二、劳勒和波特的综合激励模型

由于造成城乡推力-拉力转换的因素诸多，分析起来较为复杂。我们借助劳勒和波特的综合激励模型，期望通过综合激励的方法去解决农民工落户城镇的问题。（注：综合型激励理论是将几类激励理论相结合，把内、外激励因素都考虑进去，系统地描述激励全过程，以期对人的行为有更为全面的解释。）

劳勒和波特的综合激励模型

1.个人的激励

这一激励的核心就在于进城落户的行为，而行为又受到意愿的影响，行为和意愿又同时受到能力和环境的影响。以往我们更侧重于能力方面，诸如就业能力强，收入高，可以在小城市买的起房，但这仅是其中一个维度。环境作为另一个因素往往被过去的我们忽视，政策、舆论、亲朋都是环境中的一部分。

早期80年代针对落户意愿调查时，农民工的意愿也是非常低的。但当时并非不想，而是未曾想过城市会容纳他。之后随着国家政策的变化带动舆论的变化，加之亲朋间的互相影响使环境发生了改变，就会造成其落户意愿与行为的改变。落户行为改变后会有一些奖励比如福利的增多、取得城里人的认同等。但相应也会有惩罚，比如面临着失地风险。虽然国务院出台了许多文件，均要求不以交回土地为前提给予农民工城市户口，但却并未落到实处。

这些奖惩会改变人们的认知。对自身能力、环境和已落户人的奖惩的认知变化，又影响其意愿，这一整套机制循环运转，致使落户意愿越来越低。

2.政府的激励机制

这一机制也可解释为何地方政府发生了由“不积极”向积极的转变。第一政府会斟酌其自身能力，这其中最突出的问题便是有限的财力和编制，其外还有其稀缺的土地资源，涉及公共服务设施的可及性与建设标准问题。第二考量其所处的环境。之前政策中大城市可以赶人、控制，但现下出现了改变。由其周边来看，有一些率先放开户籍的城市出现了一系列问题。比如本地人与外来落户人之间的矛盾冲突。

在奖惩机制方面来看，城市都希望就业人口，希望他们可以创造更多的价值，但却不欢迎人才的随迁人口来增加其教育、养老等方面负担，甚至医疗方面都不希望使用城镇职工的医保。

在认知上就是关于成本收益的计算。现下的认知普遍只计成本，不算收益；高估总成本负担，回避增量支出的可承受性；过于强调基层责任，忽视有效激励措施。

依照如上图的农民工落户城镇的成本收益计算后，我们得出落户1亿人可以给地方经济带来5300多亿元的收益，给各级财政带来1600多亿元的收益，总收益可达7000多亿元；财政实际承担的增量成本6800多亿元。按照分税制与支出责任划分了后，地方承担市民化财政成本的97%，而享有市民化财政收益的份额仅有67%，地方财政的净损失高达5500多亿元。而在地区上东部地区承担绝大部分财政净损失，占地方净损失总额的比例高达85%，中部和西部分别承担9%和6%左右。这便是为何地方不积极而中央积极的原因。

而现下为何又转变为积极了呢？也是一样的激励机制：能力上建立了人钱挂钩，人地挂钩的机制。加之招商引资中的人口人才考量占更大份额。环境上国务院文件中规定除极少数超大城市外全面放宽落户限制，二是深圳在其中起了示范作用。在奖惩方面，劳动者举家迁移的需要越发强烈，此外也看到了随迁带来的住房和消费需求。此外，现下出现的“断崖式变老”现象与“再不抢就晚了”的认知让其不得不积极起来。也认识到资源是跟着人走的。

三、四个方面重点突破

解决“两个不积极”，关键是有效激励问题。即以激励转移人口和地方政府为基础，以能力（住房、收入、就业）和环境（舆论、门槛、伙伴）作为支撑。

顺应这样一个思路我们可以提出四个方面的重点突破：

1.土地方面强调必须修法。明晰农村集体产权归属，让转移人口吃下“定心丸”。建立集体资源使用者付费制度，推进有偿使用。健全流转交易和收益分配机制，增强“带资进城”能力。创新土地交易方式，增强流入地吸纳落户的土地能力。

2.住房以租为主，加快将农民工纳入城镇住房保障范围。面向举家迁移的需求，改善保障房的户型和区位。创新产权持有方式，促进建设资金的长周期平衡。

3.财政发挥好引导作用，健全中央和省级财政的奖励机制。

4.户改需要分类推进，把握好居住证改革与落户的节奏。

最后谈一下三农问题，中国人民大学段成荣教授团队最近提出我国目前流动儿童是3425万。结构已经发生了一个比较大的变化。儿童不仅是家庭的希望、民族的未来，他们还是城市的未来。在做战略时一定要有儿童的视角。2035年基本现代化时，目前0至18岁的儿童会变成那时候的主要劳动主体，到2050年他们将是国家最中坚的力量。

如果现在不给予他们应享有的权利，那么将来会发生什么样的事情呢？

作者：国家发改委宏观经济研究院副研究员

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