今年1月，国家发改委、住建部印发《关中平原城市群发展规划》，提出努力把关中平原城市群建成“具有国际影响力的国家级城市群”。近年来，随着越来越多的城市群规划被批复，“城市群”概念的热度迅速上升。

“十一五”规划中，“城市群”概念首次在中央文件中被提及；2015年12月，时隔37年再次召开的中央城市工作会议，对城市群发展规划作了重点部署；“十三五”规划纲要指出，“加快城市群建设发展”，提及的城市群共有19个。

多位受访专家认为，中国区域经济正在由行政划分的省域经济向城市群经济转变，以城市群为核心的空间发展格局正日渐形成。

“十九大报告提出，实施区域协调发展战略，以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局。区域协调发展被提到了新的战略高度，而城市群的发展，则可以破解区域协调发展难题。”中国社会科学院研究员、中国区域经济学学会副会长陈耀对《中国经济周刊》记者分析说。

“国家级城市群”有哪些？

关中平原城市群被一些人称为“第8个国家级城市群”，此前则有“七大国家级城市群”的说法。

不过，这种说法并未得到专家的认可。一位部委下属研究机构的受访专家说，官方没有关于“国家级城市群”的明确标准，是不是国家级城市群，以相关部门批复的规划为准。“但有一些文件、规划，各个部门之间还未完全统一，之前和现在的说法、划分可能也不太一样。”

此前媒体报道中的“七大国家级城市群”指长三角城市群、珠三角城市群、京津冀城市群、长江中游城市群、哈长城市群、成渝城市群、中原城市群。但《中国经济周刊》记者发现，哈长城市群发展规划中就没有“国家级城市群”字样，而一些不在此列的城市群，例如北部湾城市群，在其发展规划中有“实现向国家级城市群的战略性跃升”的表述。

“七大国家级城市群的说法，可能是根据2014年3月公布的《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》，里面提到国家将加快培育成渝、中原、长江中游、哈长等城市群，再加上长三角、珠三角、京津冀这三大城市群。”陈耀告诉记者，根据“十三五”规划，还有很多城市群的规划正在编制中，以前“七大国家级城市群”和现在“八大国家级城市群”的说法并不准确。

“城市群是承载国家经济实体的最重要平台，未来城市群的发展要走向分级、分等，国家级城市群不局限于到底是几个。”武汉大学区域经济学学科创始人、教授伍新木对记者分析说。

他认为，未来城市群发展至少有3个等级的趋势：一是京津冀、长三角、粤港澳大湾区、长江经济带城市群，会成为具有世界影响力的特大的城市群，不仅对中国经济产生引领作用，也会为世界经济增长做出新的贡献；二是一些对区域产生影响的城市群；三是以二三线城市为主的城市群，在省内或跨省份。

城市群为何充满吸引力？

中国宏观经济研究院国土开发与地区经济研究所所长史育龙对《中国经济周刊》记者分析说，城市群是人口大国城镇化的主要空间载体，我国更应该坚定不移地以城市群为主体形态推进城镇化。

2017年8月，中国发展研究基金会课题组发布研究结果：2015年，长三角、珠三角、京津冀、海西、山东半岛、中原、武汉、长株潭、关中、成渝、辽中南、哈长等12个城市群聚集了中国经济总量的80%。而这12个城市群的总面积只占了中国国土面积不到20%，人口占60%多。

课题组称，过去10年，这12个城市群占全国经济的份额增加了近11个百分点，可以看出中国经济集聚的趋势，也是中国经济增长动力所在。其中，长三角、成渝、京津冀、中原、海西份额增长最多。环渤海3个城市群占中国经济份额21%，长三角占20%，珠三角如包含港澳约占9%，这3个湾区总计占全国份额50%。

“可以说，各个国家的经济发展都是城市群的贡献最大，城市群是承载人口、产业、经济的主要载体。国家参与全球化竞争，主力就是城市群。因此，我国应把城市群作为主导形态发展。”陈耀对记者说。

也正因为城市群在国家经济发展中的重要作用，更高级别的城市群发展规划也成为各个地区的争取目标。

例如关中平原城市群，据《陕西日报》报道，早在2004年4月，国家发改委和国务院西部办以“构建大关中城市群”为议题，邀请河南三门峡、山西运城、甘肃天水等城市在西安召开大关中经济带座谈会。但由于东、中、西三大区域划分，三门峡和运城属于中部地区，纳不进地处西部的关中，大关中经济带建设告吹。

但陕西一直谋求建设关中城市群。2008年8月，陕西省政府发布《关中城市群建设规划》；2009年，国务院批复通过关中—天水经济区，形成中国西部发达的城市群和产业集聚带……

国家级城市群需要有核心城市的引领带动，2017年全国两会期间，李克强总理在参加陕西代表团审议时，西安市委书记王永康提出，目前国家明确了8个国家中心城市，没有一个位于占国土面积近三分之一的西北地区，建议国家将西安列入国家中心城市，带动引领西北发展。李克强总理回应尽可能给予支持，把西安作为西北的龙头扬起来。

《陕西日报》报道，国家发改委、住建部启动《关中平原城市群发展规划》编制工作后，陕西相关省市领导、省市发改委领导先后10余次赴国家发改委对接工作，西安市配合国家发改委和陕西省发改委提供了大量资料和研究成果，及时反映省市诉求，得到了国家发改委、住建部等部委的大力支持。

直到今年2月，关中平原城市群的“国家级”身份才正式确定，西安也成为第9个国家中心城市。

城市群凸显“打破行政区划”特征

在目前公布的城市群规划中，几乎全部都是跨省份的。例如中原城市群，以郑州为中心，500公里经济圈，囊括河南、山西、河北、安徽、山东5省的30座城市。

“以城市群为发展形态的中国区域经济呈现出明显的去行政区化趋势，这是一个必然的发展趋势。”伍新木告诉《中国经济周刊》记者，计划经济时代，行政区是经济活动的主体且长期保持稳定，但改革开放后，生产要素会根据市场自动进行资源配置，突破了原有的行政区。

“一个国家城市化率在50%左右时，其重要特征是要素集聚，把周边的资源都吸引过来。对一个幅员辽阔、人口众多的国家来说，城市化率超过50%后，集聚效应和辐射效应该是增长最强的，在50%以前以集聚效应为主、辐射效应为辅；超过50%后，辐射效应也会增强。所以我国提出城乡统筹发展、融合发展，在城市群的引领下，不会形成两极分化。”伍新木说。

伍新木说，强经济区本就积蓄着超行政区冲动，弱经济区因担心被边缘化，也有率先融入、主动融入强区的内在要求，因此城市群发展多是跨行政区的。近年来，中国的跨省合作发展明显，比如长三角、珠三角等以中心城市为核心的板块；中原经济区、两湖农业经济区等以特大产业集群为纽带的经济区。

破解区域协调发展难题

“十九大报告提出，实施区域协调发展战略。既讲了地带间的协调，又讲了城市群的协同。地带间的协调即东部、中部、西部、东北等地区发展战略的协调，城市群内部的协同发展涉及到大中型城市与小城镇的协调。区域协调发展的战略内涵上有了新的变化。”陈耀对《中国经济周刊》记者分析说。

区域协调发展不仅包括板块之间的协调。陈耀表示，“推进城市群内部发展，是区域协调发展战略的重要任务，城市群建设要形成合力，推动内部协同，破解区域协调发展难题。‘十三五’规划的19个城市群，尤其是几个重点城市群，要率先推动协同。”

对于近年来日益受到重视的“大城市病”，陈耀对记者分析称，“很大的原因就是对区域之间的协调发展重视不够，要素资源过度向大城市、中心城市集聚，集聚效应达到一定规模后，产生虹吸效应，主要表现在城市群中心和外围发展落差非常大。最突出的就是京津冀，河北就与北京、天津差距很大。”

而城市群需要弥合的，不只是板块之间的发展不平衡和城市群内部的要素过于集中，行政壁垒方面的问题同样值得重视。《半月谈》最近的调研显示，一方面，城市群内的各城市之间由于利益因素互相博弈，协调机制不健全；另一方面，城市群与城市群之间存在同质化竞争、资源错配等问题。

“要打破行政区划的利益壁垒，建立内容更丰富、合作项目更务实、合作层次更高的区域合作机制，这需要中央政府来进行协调，同级别的协调效果很难明显。”伍新木告诉《中国经济周刊》记者。

陈耀则认为，不同行政主体的协调，也是协同发展的难题之一。行政体制分割，导致行政主体要以本地区的利益为核心考虑资源的配置。“现在有一些探索，在不改变行政区域划分的前提下，建立利益共享机制，核心是财税问题。各行政主体都希望增加本地区的税收，增强公共服务能力，大家都会在发展上争取利益。因此，可以进行产业转移和税收方面的尝试，例如北京的企业到河北，税收试行两地分成。另外，还要探索地区之间的生态补偿机制。”