国家发展改革委办公厅关于印发第一批国家新型城镇化综合试点经验的通知

发改办规划〔2018〕496号

以促进人的城镇化为核心、提高质量为导向的新型城镇化战略，是现代化的必由之路，也是乡村振兴战略和区域协调发展战略的有力支撑。为落实党中央、国务院印发的《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》，2014年起国家发展改革委会同有关部门分三批将2个省和246个城市（镇）列为国家新型城镇化综合试点，率先探索城镇化关键制度改革。2017年底，第一批试点2个省和62个市镇试点任务基本完成，取得一批阶段性成果，其中一些典型经验已通过政策性文件在全国范围推开。为在更广范围释放改革红利，国家发展改革委对第一批试点经验进行了全面总结，现将主要经验印发各地区借鉴。

一、加快农业转移人口市民化

（一）持续降低大城市、特大城市和超大城市落户门槛。一些城市在参加城镇社保年限不得超过5年的国家规定下，进一步降低落户门槛。安徽省合肥市将主城区落户条件放宽为就业满2年、参加城镇社保满1年。广东省东莞市取消实施8年的积分落户制度，将落户条件放宽为参加城镇社保满5年、办理居住证满5年，并将新生代农民工、技术工人、在城镇就业居住5年以上人口列为落户重点人群。重庆市不设落户指标控制、不搞积分排队，外来人口达到一定就业年限（最长5年）即可直接办理落户。

（二）探索大学生在特大城市和超大城市零门槛落户。一些城市取消就业、参加城镇社保和居住年限的落户前置条件，允许大学毕业生持毕业证、户口本、身份证先落户后就业。陕西省西安市允许全国在校大学生仅凭学生证和身份证即可完成在线落户。四川省成都市、湖北省武汉市将大学生落户年龄限制从35周岁分别放宽到45、40周岁。2017年湖北省武汉市新落户大学毕业生超过12万人，是2016年的6倍左右。2017年7月—2018年3月，四川省成都市新落户本科及以上青年人才超过15.5万人，其中直接从农村地区迁入4.3万人、占比达28%。

（三）探索在特大城市和超大城市不同区域差异化落户。一些城市探索在不同区域实行差异化落户，并构建区域间转户衔接通道，引导人口合理分布。山东省青岛市新区落户条件低于主城区、高于县城，在新区落户满5年的可落户主城区。重庆市主城区、郊区、新区落户条件分别为就业年限满5年、3年、2年。四川省成都市优化积分落户结构，在重点发展区的就业满1年加20分，在优化发展区的就业满1年加10分，在其他区域的不加分；将居住地从主城区转移到其他区域的满1年加5分，将就业地和居住地均转移到其他区域的满1年加10分。

（四）允许租赁房屋的常住人口在城市公共户口落户。广东省广州市、安徽省合肥市、四川省泸州市、云南省曲靖市、河北省石家庄市、福建省晋江市等城市设立城市公共集体户口，解决有落户意愿但无住所人群的落户问题。其中，四川省泸州市在外来人口居住地设立公共户口，已落户7万人；云南省曲靖市在所有社区居委会设立集体户口，已落户0.5万人。

（五）深化“人钱挂钩、钱随人走”。在安排省以下财政转移支付时综合考虑农业转移人口落户数量等因素，对落户较多地区实行财政资金奖励。山东省青岛市加大对吸纳农业转移人口较多且财力较差辖区的财政转移支付力度，并设立市民化奖励资金，对吸纳落户较多的辖区给予财政奖励。广东省惠州市建立基本公共服务专项统筹资金，市财政出资不少于1亿元，各辖区按上年度一般预算收入的3%参缴，对因落户数量大而承担较多基本公共服务支出的辖区，安排更多的财政转移支付。

（六）深化“人地挂钩、以人定地”。在制定各级土地利用计划和安排城镇新增建设用地规模时，进一步增加上年度农业转移人口落户数量指标的权重。重庆市以人定地编规划、地随人走调规划、人口落户下计划，根据各辖区户籍人口数量变化来调整建设用地规模，合理保障产业项目用地需求，推动人口向优势地区转移落户，城市发展新区累计获得人地挂钩建设用地指标超过75平方公里。安徽省滁州市依据各辖区土地利用计划和上年度落户人口净增数量，安排各类城镇新增建设用地。

（七）改善农业转移人口随迁子女教育。浙江省义乌市实施居住证与入学挂钩的义务教育政策，2015—2017年，全市公办小学和初中累计招收2.6万名随迁子女，其中非本市户籍人数2万人。福建省晋江市、河南省新郑市对随迁子女实行普通高中教育免费。为补齐对随迁子女的教育服务供给缺口，广东省东莞市设立民办教育专项资金，通过每年安排超过1亿元资金、评等定级等支持民办中小学发展；湖北省仙桃市探索校企合作办学，吸引社会资本新建5所公办学校，对公办教育形成有益补充。

（八）保障农业转移人口住房需求。一些城市将符合条件的常住人口纳入公租房保障范围和住房公积金制度覆盖范围。重庆市2011年建设公租房以来，累计配租30多万套。河南省禹州市为农业转移人口提供3500套保障房，占全市保障房数量的80%。湖北省宜城市为326户农业转移人口及其他外来务工人员、新就业职工提供公租房。安徽省芜湖市允许2000多名农业转移人口缴存住房公积金，发放公积金贷款超过2亿元。山东省德州市向自愿退出宅基地的农业转移人口发放“房票”，允许其凭“房票”进城购房。

二、深化农村产权制度改革

（九）明晰农村各类资产权属。贵州省安顺市推进农村土地承包经营权、林权、集体土地所有权、集体建设用地使用权、房屋所有权、小型水利工程产权、农地集体财产权“七权”同确。安徽省天长市全部完成151个村股份合作制改革，以户为单位发放集体资产股权证书11.3万份，42.6万名农民成为股东，实行股权“生不增死不减、进不增出不减”，并成立股份经济合作社，统一分配经营性收益。山东省德州市发放农村集体经济组织成员备案证，保障进城农民的宅基地使用权、土地承包经营权、集体收益分配权及“三权”的合法继承权。湖北省宜城市建立农村集体经济组织成员备案制度，允许进城农民保留集体经济组织成员身份，继续享受农村“三权”，并将农房所有权和宅基地使用权合二为一，发放“房地一体”不动产证书1.7万本。湖南省浏阳市对全市32.1万户、34.1万宗宅基地进行摸底，已确权28.7万宗。

（十）建立统一规范的农村产权流转市场。辽宁省海城市组建东北首家农村综合产权交易中心，承担产权流转交易、资产处置、抵押登记和融资对接等职能，并在重要经济节点地区建立分支机构，在397个行政村安排项目信息员，形成三级联动的服务体系。陕西省西安市高陵区在网络平台上交易土地承包经营权，实现信息发布、交易鉴证、价值评估等12个环节“一厅式”办理。重庆市建立健全地票制度，已交易地票24万亩、469亿元，其中贫困地区地票占比高达69%。浙江省义乌市建立集地券制度，鼓励农村和农户将闲置废弃低效建设用地复垦后形成建设用地指标，允许在市内交易和申请贷款。安徽省六安市金寨县探索宅基地复垦腾退建设用地指标在省内有偿使用，已交易指标4个批次、1.1万亩，平均每亩价格46万元。

（十一）用好用活农村集体经营性建设用地。重庆市大足区推进6宗农村集体经营性建设用地就地入市（含2宗租赁），并完成10宗集中调整入市，16宗土地面积和成交价款分别达到282亩、1亿元左右，盘活了农村复垦区沉睡的集体资产，解决了发展用地需求。北京市通州区宋庄镇疃里村在农村集体建设用地上建设租赁住房，将收取的租金和物业管理费用来发展集体企业；台湖镇将29个村级工业大院土地统一还耕，将建设用地指标集中置换到条件较好区域，引导各村以建设用地使用权入股联合成立镇级土地联营公司，再由联营公司与投资方共同组建项目公司，作为开发建设运营主体和融资主体。

（十二）完善农民宅基地和农房政策。四川省泸州市泸县允许村民在县域内跨区申请宅基地，并以竞价等方式有偿取得，已有550个农户跨区取得宅基地，跨区有偿使用费达到1300多万元。新疆自治区伊犁州伊宁市初次分配宅基地实行成本价取得，成本由村集体依据占用农民承包地的补偿费用自行确定。安徽省六安市金寨县对超标准占用的宅基地按累进方式收取有偿使用费，对节约集约使用宅基地的农户给予奖励，低于宅基地面积标准（160平方米）的，每减少1平方米给予100元奖励，自愿放弃申请宅基地的，每户奖励2万元。湖北省宜城市按宅基地等级划分收费标准，对超出标准部分征收有偿使用费。

（十三）探索农民合法性权益自愿有偿退出。重庆市巴南区探索农户自愿有偿退出宅基地使用权、林权、土地承包权、集体经济收益分配权等“四权”，天星寺镇芙蓉村7户农民户均获得补偿资金54万元。安徽省六安市金寨县引导贫困户、移民户和居住在土坯房、砖瓦房、砖木房的农户，自愿有偿退出宅基地并异地搬迁，已有超过2万户农民腾退宅基地3.5万亩，受益贫困户超过8000户、2.5万人。

三、健全城镇化投融资机制

（十四）防范化解地方政府债务风险。浙江省义乌市以政府债务清理甄别结果为基础，把存量一类债务全部置换为地方政府债券，并分一般公共预算和政府性基金预算纳入全口径预算管理。山东省青岛市建立规范化政府举债管理机制，新增政府债务全口径纳入预算管理，实现地方债自发自还。广西自治区柳州市建立债务风险识别预警机制，严格实行债务限额管理。贵州省黔南州都匀市制定与还债能力和可用财力增量相适应的政府举债规划，设立偿债准备金，通过核销、PPP 化解、剥离等方式降低政府债务余额。

（十五）推动地方国企更好服务于城镇化。山东省青岛市整合优质资产组建AAA级综合性国有投资公司，提升政府融资平台实体化发展能力和国有资本运营能力。天津市蓟州区整合房地产管理局、水务局、交通局、市容园林委、各园区下属企业国有资产和行政事业单位优质资产，授予蓟州城投公司道路、供排水、污水、供热等基础设施特许经营权，为引入社会资本搭好平台。河南省新郑市以股权划转、资产注入等方式为国有投融资公司注入优质经营性资产。

（十六）合理设立城镇化政府引导基金。海南省政府与国家开发银行金融公司合作设立200亿元规模的特色产业小镇基金，其中省财政出资21亿元，国开金融牵头募集社会资本179亿元，政府不兜底、不增加隐性债务。山东省青岛市设立总规模112亿元的青岛城市发展基金，其中募集社会资本98亿元，以低于基准利率的资金成本支持地铁等重大基础设施建设。广西自治区柳州市财政出资4亿元设立政府投资引导基金，带动金融机构和社会资本超过50亿元。

（十七）促进实体经济与金融联动发展。山东省德州市组建政策性融资担保平台，引导银行贷款、机构资金和社会资本向实体企业倾斜，企业获得资金已有几十亿元。湖南省浏阳市为花炮产业量身打造融资产品，推出承兑汇票、出口退税账户托管、贸易融资、花炮产业基金等金融服务。贵州省黔南州都匀市引入上海股权交易中心，挂牌都匀市孵化基地，打通中小企业与资本市场的对接平台。河北省石家庄市与15家金融机构签订小微企业贷款风险补偿业务合作协议。

四、加快引导城市要素下乡

（十八）引导工商资本下乡。浙江省义乌市鼓励8家国企投资建设美丽乡村，引导村民入股并参与经营，打造出10条精品旅游线路。吉林省吉林市昌邑区孤店子镇大荒地村依托东福公司流转土地13平方公里，利用500台套大型农业机械实行全程机械化耕种，建设31栋农民新居，吸纳全村95%的劳动力在企业就业。湖北省武汉市利用农村综合产权交易所网站发布11万户闲置农房，引导工商资本以租赁或合作等方式发展农家乐等休闲旅游农业，已签订闲置农房租赁协议1万户，年租金1.3亿元，吸引工商资本投资145亿元。四川省成都市郫都区红光镇引入多利农业公司，与国家开发银行金融公司共同打造多利市民农庄项目，完成投资2.7亿元，利用流转的1301亩农用地为盒马鲜生供应有机农产品，吸引21个农业双创项目入驻，485户、1500名村民陆续入住新社区。

（十九）拓展农村融资渠道。黑龙江省齐齐哈尔市推行土地承包经营权、农村集体资源使用权、预期收益权、大中型农机具和不动产产权“四权”抵押，贷款余额已达65亿元。福建省仙游市探索“农地+农户+合作社+征信”的担保融资模式，土地承包经营权抵押贷款余额已达1.3亿元。湖南省浏阳市将农民住房抵押贷款户均额度从5万元提高20万元以上，2016年以来发放贷款27亿元、惠及1.5万个农户。宁夏自治区固原市利用邮储银行小额贷款进行金融扶贫，对各辖区扶贫部门与金融机构联合筛选的农户提供5万元以下扶贫信用贷款，并建立致富带头人、合作社和农户等多方利益联结和风险缓释机制。河南省兰考县为农户提供小额扶贫贴息贷款、产业发展信用贷款和新型农业经营主体贷款，已发放3000笔、4亿多元贷款，带动8700名贫困人口脱贫。

（二十）搭建科技人才下乡平台。上海市金山区枫泾镇联合江浙沪皖4省市农科院的农业专家，依托上海农村产权交易所平台打造长三角农创路演中心，2015年以来开展15次农创路演活动，使农业专家的科研成果转化为实践成果，促进农业技术集成化、劳动过程机械化、生产经营信息化。

五、改革创新行政管理体制

（二十一）推进市辖经济功能区和行政区合署办公。湖北省武汉市推进武汉经济技术开发区和汉南区融合发展，将54个党政部门融合为22个，大幅减少了行政协调事项、提高了行政效能。吉林省长春市奢岭镇、卡伦镇、合隆镇建立一套机构、两块牌子、镇区一体的行政管理新模式。甘肃省金昌市永昌县河西堡镇与河西堡化工循环经济产业园区实行“区政合一”。

（二十二）推动机构精简和职能相近部门合并。浙江省温州市苍南县龙港镇打破条条对口，将12个内设机构、11个事业单位和县派驻部门重新组建为15个大部门。吉林省延边州安图县二道白河镇将分散在各部门的相近职能合并，机构和人员数量分别减少30%、10%。广东省深圳市光明新区将行政管理部门缩减为15个主要职能部门，推行一部多责、一人多用的行政管理新模式。山东省青岛市将建制镇从77个减少到43个，将街道从101个增加到102个，新成立的34个镇街组织机构统一简化为5个党政工作机构和6个财政拨款事业机构。

（二十三）优化经济发达镇行政管理体制。吉林省延边州延吉市以授权或委托的方式，将50多项行政审批许可和处罚权下放朝阳川镇，并设立24个工作窗口承办。浙江省温州市苍南县将1575项县级管理权限下放龙港镇，刻制23个县级部门2号公章、9个县级部门审批专用章授权龙港镇使用，将18个县派驻部门的300多名行政事业人员成建制划转给龙港管理。浙江省宁波市设立镇级独立金库，明确辖区财政收入超基数部分市和辖区所得全额留存，土地出让金净收益除上交国家和省以外部分全额留存。湖北省仙桃市在彭场镇建立镇级独立财政体制，以2014年为基数的新增税收地方留成部分全额返还，比上年新增部分按50%进行奖补。

（二十四）深化行政审批“最多跑一次”改革。四川省泸州市设置综合政务服务窗口，通过流程再造实现去部门化，分类推行政务服务事项“一窗受理”，实现161项行政许可事项“一章办结”，其中158项“只跑一次”，企业名称预先核准等20项“一次都不用跑”。浙江省宁波市、嘉兴市、义乌市全面优化政务办事流程，实现高频事项“就近能办、同城通办、异地可办”，让群众办事从“最多跑一次”升级为“就近跑一次”。

第一批国家新型城镇化试点任务基本完成，后续可围绕城乡融合发展等关键制度继续探索创新。第二批、第三批试点要继续围绕人往哪里去、地从何处来、钱从哪里出的大逻辑，对标先进、学习典型，将适用于本地区的好经验迅速应用，并对表试点任务清单，敢拼敢闯、先行先试、趟出新路子，确保任务落地生根、开花结果。各省级发展改革委要牵好头，发挥好综合协调作用，加强对省内试点地区的指导督导。国家发展改革委将继续协同有关部门，推动改革举措和政策安排率先在试点地区落地，并梳理提炼、宣传推广试点地区典型经验，形成全国性制度和政策安排，推动新时代新型城镇化高质量发展。

国家发展改革委办公厅

2018年4月28日