从形态看，城镇化是一场全社会都能参与、都要参与、似乎门槛较低的经济社会发展盛宴，实则是一项要求极高、难度极大的高端战略重务。这里所含经济社会要素最多最全，所涉资源和利益面最深最广，所牵涉社会关系最具体复杂。所以，城镇化实际是必须由政府主导、有市场和社会的参与、有多个重大层面和要素需要统筹兼顾的顶层战略范畴和一线实践领域。

从实践看，城镇化是立体性改变城乡格局和面貌的国家战略实施与公共政策执行之和。这里可以有试点试验，但没有推倒重来的余地；大量的资源投入、消耗，已经转化、凝结到了城镇的硬件、社会关系和发展格局中，必须一次性到位、成功，否则就会造成资源和机会的巨大浪费，给一地乃至一片区域带来战略性损失和耽误。这里不允许发生不可挽回的战略性失误、颠覆性错误，忌讳单兵突进、顾此失彼、出现乱象，反对不顾效果、后果而只做表面文章，对专业化的理念理论和政策行动期待最实、要求最严，对相应的公共决策及其实施挑战最大。归结起来，城镇化就是一个必须科学严谨、严肃务实、积极稳妥、统筹兼顾、协调推进、同步达成数量和质量保证的战略与政策行动；要坚决防止有速度无质量、高速度低质量，力争实现高速度高质量。

我国城镇化实质是国家根据新发展理念和新型城镇化方针，对城乡人口和经济社会结构进行跨时空合理化调整，并推动实现一体化协同联动发展的综合性重大战略和现代化过程。这里重在围绕城乡经济社会互补协同发展和基本公共服务均等化两个主轴，克服城乡二元结构造成的不平衡发展缺陷和不公平民生状态，最大限度达成城乡之间的均衡协调、均等公平和民生幸福。目前，这一战略过程正在紧锣密鼓地推进，与全面建成小康社会的目标和要求比较一致，与我国经济增长和社会发展的速度和进程比较相适应、相协调、相促进，总体上给城乡失衡与不公格局的打破与重塑带来了巨大动力和崭新景象。

在城镇化的各种维度中，城镇化率是最直接反映城镇化成效的标志性指标。我国城镇化率提高非常快，在2000年是36.22%，到2017年变成61.55%，17年内实现了年均1.35%左右持续快速增长和25.33%的净增长。与此同时，城镇的数量和占地面积也在迅速扩大。我国城市在2000年有418个（其中小城市为289个），到2016年增加到657个，16年内增加了239个。由此可见，我国城镇化速度高、规模大，呈现出典型的数量急速扩张特点。这种数量扩张型城镇化与我国要在这段时间内完成工业化是相适应的，亦为这段时间经济快速增长所需要，通常是城镇化率一个百分点就能提高1.5个百分点的GDP，在总体上显然是合乎规律、有速度有质量的。

然而，这个数量扩张型城镇化远非完美无缺，在集约化、特色化，农业人口进城，城乡基本公共服务均等化，有效的工业反哺农业和城市反哺农村，以高水平城乡一体化发展解决城乡二元结构问题等方面，都还粗糙不到位、质量不够高。比如在集约化上，受土地有限、有18亿亩耕地红线的约束，城镇化决不能无限“摊大饼”，而必须走集约用地之路。但从2000年以来，城市扩展用地一直都呈无限扩大规模的粗放状态。显然，这样大量用地的城镇化是不可持续的，本质上也是存在巨大的质量隐忧的。又如在特色化上，虽然2016年7月正式拉开了特色城镇化帷幕，但依然数量扩张强于质量保证的特点：两年内国家级特色镇建设499个，省级特色镇2000多个。作为全国最早建设特色镇的浙江在2015年就搞了100多个，在2018年春的省级质量考核中发现有14%的不合格率。这些都是巨大的质量隐忧。再如在城乡一体化发展和基本公共服务均等化上，农村剩余劳力向城市转移、农民“上楼”和户口市民化等并未随城镇化加速进入良好通道。农民工在城里干临时工可以，要做正常市民却不太可能。农民进城买房可以，但不一定住得下来、过得下去。城乡教育、医疗、养老、基础设施等资源分享水平依然存在差距。这些都是深层次质量问题。

如此等等，问题不少，隐忧甚大，归结起来就是城镇化偏重于数量扩张而轻忽了质量追求。这正是不科学的发展，是不合格的城镇化。随着新时代的开启，这样的城镇化已到了亟须换轨转型的阶段，必须由数量扩张型转变为质量提升型。

首先，要坚持以质量为导向，走一条集约精当、特色高效的新型城镇化之路。新时代的城镇化必须落实新发展理念，以集约精当、特色高效为刚性的政策取向和制度约束，坚决抑制单纯追求规模、速度的数量冲动，坚决克服大而不当、多而不精、不顾质量和后果的恶劣惯性，从大前提上确保切实转轨于质量提升型。

其次，要以切实解决发展不平衡不充分为主旨，不断推进以人民为中心的新型城镇化。下一步要更加突出全面增进城乡平衡发展、城乡公平和社会公平，以全面、细实做好基本公共服务均等化为主轴，加快农业转移人口市民化，以空前的力度切实优化人口的城乡分布及相应的资源状态和福利格局大调整，确保直接实现大幅度增加人民对城乡一体化发展的获得感，从人的层面和改革发展的根本目的上，准确把握、深度推进新型城镇化。

再次，要切实遵循经济社会发展规律，以城市群为主体，构建大中小城市和小城镇协调发展的新型城镇格局。城市和小城镇的数量与布局要符合全国的协调发展需要，更要符合一地的经济社会发展水平。新型城镇格局形成过程中的发展资源要确保更加合理分配、科学运用，深度增强城镇间更积极有益的内在互补性和相互关联度，防止强方虹吸、此进彼滞。

还有，尽快建立和实施特色城镇化国家标准、一般城镇化国家标准以及相应的一套考评管理机制与指导改善制度，重点搞好特色城镇化，全面推进新型城镇化。城镇化要有质量，就必须有质量标准和质量保证机制。构建、实行规范的质量标准，为城镇化提供明确的质量方向、质量指标和质量约束，把城镇化质量标准要求完全转化为日常细致的每项工作，确保整个过程和结果都合规达标。

最后，要抓紧做实对城镇化进行科学、系统、深入的理论研究和政策研究以及管理、引导和支持帮助的工作。尽快明确当前中国特色的城镇化之路的全部内涵，从理论到政策到管理实践形成高度一致、成熟、完善的实质框架和专业体系，把全国、全社会的城镇化热情和投入引导到并始终保持在正确的轨道上，确保有力有效抓质量，确保不会造成大浪费大贻误。

（作者简介：国家行政学院教授、博士生导师，管理学博士，国家行政学院领导科学研究中心副主任，国家行政学院高端智库专家、区域特色发展智库特聘专家。）