今年的政府工作报告提出，健全生态文明体制，加强自然生态空间用途管制，以更加有效的制度保护生态环境。去年印发的《自然生态空间用途管制办法（试行）》，明确提出建立覆盖全部国土空间的用途管制制度，并在福建、上海、浙江、甘肃等省进行了试点。如今，随着自然资源部的组建，试点正在不断地拓展，关于自然生态空间用途管制的问号，将逐一得到解答。下一步，自然生态用途管制与空间规划改革如何协调推进？自然生态空间用途管制的指标体系、政策体系、绩效评估又将如何构建？诸多业内专家学者给出了自己的答案。

公元前121年，匈奴人留下了这样一首歌：“失我祁连山，使我六畜不蕃息；失我焉支山，使我嫁妇无颜色。”这是霍去病攻克祁连山后，匈奴人的哀叹。

祁连山的重要意义不言而喻，它不仅仅连接着河西走廊、丝绸之路，更是西部重要的生态安全屏障。祁连山造就和养育了冰川、河流与绿洲，是中国生物多样性保护优先区域。黄河流域重要水源由此产流，它让西北的沙漠与新疆的天山握手相接。

然而，长期以来，祁连山局部生态破坏问题十分突出：违法违规开发矿产资源，部分水电设施违法建设、违规运行，生态环境突出问题整改不力……在人类过度的活动下，我们要失去祁连山了么？

在与祁连山大致处于同一纬度的浙江安吉，也曾遭遇过这样的难题。2005年之前，安吉水泥厂、矿场和印染企业遍布，过度使用自然资源，美丽蒙上了一层灰。

然而，一场“绿水青山就是金山银山”的转型，让安吉重获新生。以山为脉、以水为径，在保护中发展，在发展中保护，安吉探索出了一条生态美、产业兴、百姓富的发展路子，实现了经济发展与生态保护的互促共进。

如今，这两个地方按照自然生态空间用途管制的要求同步开展试点。在部规划司司长庄少勤看来，自然生态用途管制，既是建设美丽国土，也是发展美丽经济，更是塑造美好生活。它意味着我国的发展方式要从侵占资源、破坏环境向生态优先的绿色发展方式转变。

为什么要进行用途管制

2005年8月15日，时任浙江省委书记的习近平来到安吉。在余村村两委会议室里，村干部在汇报关停3座矿山和一座水泥厂时，仍流露着许多不舍。

20多年前，安吉余村人靠的就是山上优质的石灰岩自办水泥厂。GDP一路高涨，却难以承受溪流浑浊、烟尘漫天的环境之痛。

“绿水青山就是金山银山！既然要‘生态立县’，总是有所为、有所不为，不要以环境为代价去推动经济增长，因为这样的增长不是发展。”习近平一语点醒了迷途中的安吉。

“两山”理论的发源地——浙江安吉。资料图片

有所为，有所不为；哪些需要保护，哪些可以开发，自然生态空间用途管制作为空间规划实施的基本工具，主要解决的就是市场机制下空间开发利用的负外部性问题。

从世界范围来看，自然生态空间用途管制，其主要做法是通过土地用途分区，并辅之以开发许可、发展权转移等手段，控制土地用途改变，维护公共利益。1922年美国最高法院裁定土地区划合宪，此后用途管制逐步从美国推广到各国。

我国经过改革开放40年的快速发展，生态环境问题日益显现，其中一个很大的原因就在于空间用途管制制度覆盖不全。我国1998年修订的《土地管理法》确立了土地用途管制制度，经过20年努力，用途管制不断强化，遏制了建设用地过快扩张、耕地大量减少势头。但用途管制范围有限，亟待扩大到所有国土空间。

部调控和监测司巡视员董祚继认为，我国土地用途管制制度主要针对建设用地和耕地，没有覆盖全部国土空间。生态功能保障基线、环境质量安全底线、自然资源利用上线“三线划定”缺乏协调，永久基本农田、城乡开发边界、生态保护“三条红线”落地不够。

正是在这样的背景下，自然生态空间用途管制在我国渐成共识。

2015年，党中央、国务院印发《生态文明体制改革总体方案》，明确由国土资源部牵头，健全国土空间用途管制制度，将用途管制扩大到所有自然生态空间。这既是党中央、国务院明确的一项重要改革任务，也是一份历史考卷。

2017年初，由国土资源部牵头，会同发展改革委等9个部门研究制定了《自然生态空间用途管制办法（试行）》，经国务院批准后印发实施，部署在福建、江西、河南、海南、贵州、青海等6省先行开展试点。考虑到现有工作基础、区域差异和发展阶段等因素，经地方申请，同意上海、浙江、甘肃等三省市参照开展试点探索。

同年，党的十九大报告中明确提出，设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构；统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责。

在此背景下，2018年3月通过的国务院机构改革方案，明确要组建自然资源部，赋予自然资源部“对自然资源开发利用和保护进行监管，建立空间规划体系并监督实施，履行全民所有各类自然资源资产所有者职责”。

“我国自然资源无序开发、过度开发、分散开发，一定程度上与体制不健全有关。纵向看，《物权法》规定全民所有自然资源资产由国务院代表国家行使所有权，但实际上主要由地方政府行使，地方政府出于自身利益考虑致使随意开发难以遏止；横向看，地方政府部门既是全民所有自然资源资产的所有人代表，又作为自然资源的管理者，这种双重身份导致其往往更加重视资产经营而轻视资源管理。”董祚继说。

从建立统一的国有自然资源资产管理和自然生态监管机构，到明确统一行使所有国土空间用途管制的职责，由此我们可以看到一条清晰的轨迹，而自然生态空间用途管制的实践也在一步步向前推进。

自然生态空间是什么

自然生态空间是什么？如何确定用途？怎样进行管制？对于一个正在试点的新生事物，这一个个尚待打开的问号，成为学者们关注的焦点。

“研究的首要问题是概念要准确，什么叫空间，往大说就是国土空间，包括我们管辖范围内的水域、陆域、领海、领空；往小说，我们的会场也叫空间，不同的认知，可能会表述出不同的概念。”在近期举行的第7期UP论坛上，北京大学教授林坚提出了问题：“土地用途管制拓展到全域全类型管制的过程中，我们得思考，空间对于人类活动，对于自然资源管理，扮演着一个什么样的角色？”

那么自然生态空间又是什么？在中国土地勘测规划院规划所所长贾克敬看来，自然生态空间不等同于资源红线，也不等同于生态保护红线。自然生态空间应该是提供生态产品为主导功能，由土地规划来承载，授以用途落地的国土空间的复合利用区。

自然生态空间用途管制需要根据国土空间的空间要素，以国土空间规划为基础， 优化国土空间结构。基于此，中国土地勘测规划院副院长张建平认为，国土空间管控体系与土地利用的单要素空间不同，国土空间是综合性的立体空间。他从点、线、面、体和能5个方面分析了世界不同国家国土空间结构类型。

为此，要通过识别国土空间功能，构建不同层面的国土空间结构。在国家级空间规划的宏观层面，重点考虑“点”“线”和重点“面”要素为主的空间结构，构建战略性、长远性的国土空间开发框架。在省级空间规划层面，重点考虑“点”“线”和所有“面”要素为主的空间结构，在国土空间多功能评价的基础上，构建国土空间开发格局。在市县级空间规划层面，强化“面”和“体”要素为主的空间结构，在适宜性评价基础上，确定国土空间布局区域，建立相关的指标体系。

自然生态空间如何划

关于自然生态空间用途管制的政策路径是清晰的。首先是要划定功能空间，通过科学划定自然生态空间，优化国土空间开发格局。

阵痛后的祁连山开始了国家公园体制试点、自然生态空间用途管制试点等工作，切实转变过去“重发展、轻保护”传统思维，通过前期试点工作，对县域国土空间开发进行了适宜性评价，按照生态功能重要性、农业功能适宜性、城镇建设适宜性等三类国土空间进行了分类、分级评价，明确了保护目标和范围。

甘肃祁连山国家级自然保护区正逐步恢复昔日风采。 本报记者 薛 亮 摄

自然生态空间如何确定，部规划司副司长赵毓芳给出了她的思考。在建立不同国土空间功能评价的基础上，与相关规划进行充分协调，划定功能主导的城镇空间、农业空间和生态空间。然后以资源环境承载力和国土空间开发适宜性评价为基础，分别划定城镇开发边界、基本农田保护红线、生态保护红线。以此为基础划分用途管制分区，进而建立由功能主导的空间、管制主导的线、用途主导的区构成的国土空间管控体系。

那么，线怎么划？贾克敬认为，首先要统一底图，夯实基础，通过开展评价，为划定提供科学依据。“我们面对的不是一张白纸，如果是无人区，生态空间比较好划，可是我们面对的是人类活动痕迹复杂的国土空间，包括农村居民点、建设用地、农业活动空间，在这种情况下就要进行空间的协同，凝聚共识，搜集相关的成果，统筹安排城乡建设、产业发展等等，与其他的几条控制线和开发空间相协调。”他说道。

空间怎么定？贾克敬认为，应当先做加法再做减法，把各类保护区，即具有生态服务功能的空间叠加起来，形成最大的控制范围，在这个基础上结合相关的规划，再扣除永久基本农田等其他的空间。

“用途管制要从农用地到自然生态空间，这个难度是很大的，我们的农用地可以斑块化，可是我们的生态系统要成片成系统，空间要连续。”深圳综合开发研究院宏观经济研究中心主任刘宪法说。对此，他建议，空间规划应该分线、分类、分级、分区、分深度进行管理。

规则如何制定

“划什么、怎么划固然很重要，但最关键的是怎么管，重要的是考虑怎样设定管控规则。”多年从事国土资源管理工作的浙江省国土资源厅规划处处长严政说。

在刘宪法看来，管制有两个内涵，一是禁止，二是转用：“禁止意味着不允许，而转用则意味着要建立规则。”

生态空间内部建设用地、农业用地如何进行管控？生态空间内部用途之间如何进行转换？生态空间如何向城镇空间、农业空间转变？需要一整套管制规则。

对于自然生态空间用途管制规则，部规划司国土综合处副处长胡友成建议，要探索自然生态空间分级分类管理模式。分级管理即在划定自然生态空间基础上，区分生态保护红线和一般生态空间，对生态保护红线区域实施更严格的保护；对一般生态空间制定区域准入条件，明确允许的开发规模、强度以及允许、限制、禁止的产业类型。分类管理是对森林、草原、湿地、河流、湖泊、滩涂、岸线、海洋、荒地、荒漠等自然生态空间的开发利用进行管控。

浙江大学教授王珂认为，自然生态空间内，一部分是核心区，即法律法规明确规定禁止建设的区域，其余部分为一般区。生态空间用途管制工作的重点，在共享共管的基础上，重点是一般区，因为一般区是更加交互的地方，它的复合性更多。

关于自然生态空间的管控，贾克敬同样认为要实施分级管控，生态保护红线内要按照禁止开发区的原则管理，一般生态空间则按照限制开发区的办法管理。“生态空间不是无人区，所限制的是大规模、高强度的城镇化和工业化的开发活动，像采矿活动破坏了植被，以及污染排放严重的企业，这些肯定是要限制的。但是对于旅游和绿色农业，是不应该受到禁止的，应以不破坏生态功能为前提，处理好保护和发展的关系，核心是促进形成绿色的发展方式。”

贾克敬以美国黄石国家公园为例：“黄石国家公园作为自然生态空间，具有很多功能，既是保护性的自然环境区，也是物种遗传基因库，还可以作为国民休息的场所，繁荣地方经济、进行学术研究、环境教育等等，自然生态空间也是允许一些开发活动的。”

关于转用，王珂认为要进行严格控制，不能随意将农业空间转为城镇空间或生态空间，鼓励通过国土整治的手段，把城镇的空间转化为生产空间或农业空间。“实际上空间的划定也好，管制也好，并不是一张白纸，本身有建设用地的管制分区，现在要对传统的土地利用规划的管制分区进行创新和优化，制定分类、分级的管控规则。”

“对于受损的生态空间，要通过修复的办法，以国土空间整治为抓手，提升生态功能，总的讲是实现数量不减少，功能有提升。”福建省武夷山市市长谢建龙谈了他对于转用的看法。

目前，福建省永春县在试点过程中实施桃溪流域综合治理，围绕“山水林田湖草”系统治理的目标，探索自然生态空间的统筹保护和系统修复，实施重要生态系统保护和修复工程，提升生态系统质量和稳定性，建设“水清、堤固、园靓、路畅、岸绿、房美”的桃溪。

怎样进行管制

“在试点过程中，有的地方政府一想到自然生态空间用途管制就怕，觉得会限制发展。”在自然生态空间用途管制的试点中，王珂和他的团队曾经遇到过这样的疑虑。

“实际上自然生态空间用途管制是要保得住、发展得了。”王珂认为全国国土规划纲要中的一句话解决了这一疑虑：“要将面状的保护和点状的开发有机地融合在一起。”他认为，无论何时何地，发展在中国都是解决问题的根本路径，只是要找寻怎么发展和如何发展的路径，不仅要满足当下的发展需要，更主要的是为这个区域未来的发展确定比较优势。

在浙江安吉，就实现了生态和经济的有机融合，既保护生产力，又发展生产力。通过发展大力发展安吉白茶、乡村休闲旅游产业，以及传统绿色家居产业、装备制造、健康医药等新兴产业，实现惠及民生、共享绿水青山。福建武夷山则按照生态主导功能，分类制定区域准入条件，明确允许、限制、禁止的产业和项目类型清单，合理控制开发强度，推动绿色发展。

对于自然生态空间用途管制，严政有着更为深远的考虑。他认为自然空间用途管制是推进治理能力现代化的抓手，通过用途管制可以理顺自然资源管理的脉络，进一步提升国土空间治理能力。“三分划、七分管，要改革审批制度，以空间规划为依据，探索建立用途转用的制度；要创新管制的模式，协调用途管制的利益，推进相关制度，如生态补偿的建立等；最后要整合生态空间动态监管平台，纳入国土空间基础信息平台。通过整合差别化审批流程，结合浙江正在开展的‘最多跑一次’，进一步提升国土空间治理能力，实现自然资源规划、调查、管制、补偿、监管等一条龙的顺畅管理。”

“自然生态空间用途管制，不仅仅是意味着约束，更重要的是在生态优先的条件下怎么样推动绿色发展，使绿水青山能够成为金山银山。”庄少勤表示，建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计，自然生态空间用途管制要坚持管用、好用、实用的要求，围绕发展方式转变和空间治理等难题进行探索，统筹推进山水林田湖草系统治理，让中华大地天更蓝、山更绿、水更清、环境更优美。下一步，自然生态用途管制与空间规划改革如何协调推进？自然生态空间用途管制的指标体系、政策体系、绩效评估将如何构建？

随着自然资源部职能的进一步细化明确和试点工作的不断开展，关于自然生态空间用途管制的问号，将逐一得到解答。